公訴權與交通肇事責任認定權的沖突

摘 要：刑事追訴權是檢察機關運用公權力對違反刑事法律構成犯罪的人訴請國家審判機關依法追究其刑事責任的權力。是否追訴違法行為，應當是由具有追訴犯罪權力的檢察機關來決定。對交通肇事罪進行追訴時，發現責任認定書存在真偽不明的情況。為保證對該類案件公訴權的正確行使，必須解決公訴權與交通肇事責任認定權的沖突。

關鍵詞：公訴權 交通肇事 責任認定 沖突 解決途徑

作者簡介：

黃南銓（1970—），男，重慶豐都人，四川建筑職業技術學院講師，四川天則律師事務所律師，法律碩士，研究方向：訴訟法。

李少云（1968—），女，四川德陽人，四川省德陽市廣播電視大學，法律碩士，研究方向：訴訟法。

[中圖分類號]：D92 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2010)-20-0177-02

公訴權，即刑事追訴權，國家依法主動對犯罪進行追訴的一種刑罰請求權，是檢察機關運用公權力對違反刑事法律構成犯罪的人訴請國家審判機關依法追究其刑事責任的權力。[1]具體地說，公訴權的內容包括國家公訴機關對被懷疑有犯罪行為的嫌疑人進行審查，對于不需要或不應提起公訴的犯罪嫌疑人決定不起訴，認為犯罪嫌疑人符合一定條件且有必要進入審判程序時，決定向法院提起公訴。[2]公訴權的啟動按《刑事訴訟法》的規定就是國家進入刑事訴訟程序、行使追訴權的開端。但是對交通肇事罪的公訴，在司法實踐中卻存在無法跨越的障礙，特別是對交通肇事罪責任認定書的審查尤為突出。

一、交通事故責任認定書能否作為交通肇事罪的構成要件？

觀點一：交通事故責任認定書應當作為交通肇事罪的構成要件。《最高人法院關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條規定“交通肇事具有以下情形之一的，處三年以下有期徒刑或拘役；死亡一人或重傷三人以上，負事故全部或主要責任的；死亡三人以上負事故同等責任的，造成公共財產或他人財產直接損失，負事故全部或主要責任，無能力賠償數量在30萬元以上的。交通肇事致一人以上重傷，負事故全部或主要責任，并具有下列情形之一的，以交通肇事罪定罪處罰……”。《道路交通安全法》第七十三條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。”全部責任、主要責任、次要責任的認定機構只能是公安機關，當然人民法院在法庭審理時也可以作為法定的認定機構。由此可以得出結論：交通事故責任認定書應當作為交通肇事罪的構成要件。

觀點二：交通事故責任認定書不能作為交通肇事罪的構成要件。根據《道路交通安全法》第七十三條之規定，“責任認定的性質”是證據，證據在沒有經過人民法院審理之前均處于真偽不明的狀態，所有證據必須經過法庭的質證，最后才能作為定案的依據。加之，交通肇事罪的構成要件并不包括作為證據的“責任認定書”。故得出結論：交通事故責任認定不能作為交通肇事罪的構成要件。

筆者更贊同第二種觀點，因為認定書不是本案的直接證據，而是通過辦案人員邏輯思維后得出的主觀結論。這種主觀結論正確與錯誤，除了人民法院以外沒有其他實質有效的救濟途徑。所以，公訴機關審查的不應當是責任認定書，而應當是形成責任認定書的證據材料。

二、“責任認定書”存在真偽不明的因素。

（1）公安機關責任認定“規則”存在瑕疵。公安機關作出責任認定的依據：第一是國務院的《實施條例》，其中第九十一條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人責任，這是一條極其原則性的規定，沒有任何可操作性；第二是《交通事故處理程序規定》第四十五條：“公安機關交通管理部門經過調查后，應當根據當事人的行為對發生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任；因一方當事人的過錯導致交通事故的，承擔全部責任；當事人逃逸，造成現場變動、證據滅失，公安機關交通管理部門無法查證交通事故事實的，逃逸的當事人承擔全部責任；當事人故意破壞、偽造現場、毀滅證據的，承擔全部責任；因兩方或者兩方以上當事人的過錯發生交通事故的，根據其行為對事故發生的作用以及過錯程度，分別承擔主要責任、同等責任和次要責任……”。這些規定可以看作是《實施條例》原則性規定的分解，但用于具體執法操作過程中還存在很多問題，何況這些規定并沒有涵蓋所有現實情況。如當事人不知道已經發生事故無意駕車駛離現場但又使現場破壞、證據滅失和兩部以上機動車肇事后逃逸并且案情、當事人交通違法行為無法查清的情況下，公安交警部門都無法作出責任認定。總之，事故認定規則殘缺且過于原則，加之沒有可操作性的解釋，使責任認定在不同的辦案民警和辦案單位可以出現相左或者完全相反的結論。

（2）公安機關責任認定機制不完善。對于責任認定的程序，公安部頒布實施的《交通事故處理規范》第七章有一些規定，主要是辦案民警向其負責人提交“交通事故調查報告”，經負責人審核同意后制作、下發《交通事故認定書》，也就是說民警提出意見領導審批或集體討論兩個層面。

（3）公安機關責任認定容易為辦案警察主觀臆斷。在具體執法實踐中責任認定五花八門：有的個人提出，有的集體提出，有的開會表決提出，有的交警大隊幾個領導都可以審批。這樣的認定標準不一、口徑不一，加之地方保護主義，特別是人情關系等非正常因素的干擾，作出認定結論的準確性可想而知。[4]

二、公訴機關對責任認定書真偽不明狀態進行審查僅僅居于形式。

1、公訴機關無權認定責任認定書。從我國法律和行政法規的規定來看，公訴機關沒有交通事故責任認定權。根據《道法》以及有關行政法規，在偵查階段，只有公安機關交通管理部門才有權進行責任認定，在法院審理階段，法院可以依法對責任認定作出認定。但是，在審查起訴階段，沒有法律、行政法規規定或授權檢察院有認定權。雖然公訴機關可以對證據進行審查，但審查沒有任何實質意義。故公訴機關無權對公安機關提供的責任認定證據進行實質審查。

2、公訴機關沒有能力進行責任認定。從公訴機關的職責來看，其職責是對偵查階段的證據進行審查，決定是否提起公訴。但公訴機關沒有控制和掌握認定交通事故責任認定的能力，專業的交通警察管理機構認定的責任都五花八門，專門從事公訴職能的檢察官們更是力不從心。

三、公訴機關對交通事故責任認定書困惑的形狀

根據《刑事訴訟法》第一百三十七條之規定，人民檢察院審查起訴必須查明的內容：“人民檢察院審查案件的時候，必須查明：

（一）犯罪事實、情節是否清楚，證據是否確實、充分，犯罪性質和罪名的認定是否正確；

（二）有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人；

（三）是否屬于不應追究刑事責任的；

（四）有無附帶民事訴訟；

（五）偵查活動是否合法。”

在審查起訴中，檢察官經常發現公安機關交通警察部門作出的責任認定存在問題：即很明顯的認定錯誤。按照《刑事訴訟法》第一百四十條第二款之規定“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查”。公安機關補充偵查完畢后，同樣將存在問題的責任認定書移送審查。

公訴機關因此作出不起訴的決定又顯得底氣不足，因為根據查明的犯罪事實清楚、證據確實充分。如此否定，豈不是成為在公安機關專業機構面前班門弄斧的笑柄。在萬般無奈的情況下，只有將“皮球”提到審判機關——人民法院，從而形成公訴機關對交通事故責任認定書的審查形同虛設。

四、公訴機關審查起訴權與行政認定權體制的沖突

出現公訴機關對交通事故責任認定書不能審查的深層次原因：公訴機關審查起訴權與行政認定權體制的沖突。根據《道路交通安全法》第七十三條之規定，道法準確的闡明責任認定的性質是證據，并不是行政決定權。所謂行政決定權是行政主體依法對行政管理中的具體事宜的處理權以及法律、行政法規和規章未明確規定的事項的規定權。[5]這說明現在作為證據的責任認定與舊的作為行政決定的交通事故責任存在區別，其性質、內涵、作用都不一樣，同時闡明了其唯一用途是用于公安機關處理交通事故。雖然道法將責任認定作為證據使用，但同樣沒有否定作出責任認定就是一種行政行為。其實質是兩種制度的沖突。

五、公訴機關審查起訴權與行政認定權體制的沖突的解決途徑

（一）檢察機關提起行政訴訟。

檢察機關作為法律監督機關，有權對行政權力行使的合法性進行監督。我國檢察院組織法第二條本身就規定了檢察機關保護各種利益包括國家、集體利益的任務；但檢察機關作為法律監督機關，賦予其行政訴訟權并不是對被監督行為的合法性進行裁決，而是通過起訴行為要求法院對被監督行為合法性進行裁決。在行政訴訟中，當檢察機關發現行政機關的違法行為時，并沒有直接處置的權力，但可以通過把案件提交法院判決，實現對行政行為的監督。這一過程實際上是監督權轉化為起訴權的過程。這種轉化的根據，就是監督和訴訟兩者之間存在著內在的聯系，都具有維護法制的作用，訴訟是監督的主要手段，而監督又可以通過訴訟來實現。

（二）審查形成責任認定書的證據材料，不審查責任認定書。

根據《刑事訴訟法》第140條第4款規定“對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定”。公訴機關雖然沒有足夠的理由否定交通事故責任認定的真偽狀態，但公訴機關也有很多的自由裁量權。公訴機關只審查形成責任認定書的證據材料，不審查責任認定書。據此，可以對責任認定真偽不明狀態的交通肇事罪不起訴。

（三）審查起訴權提起介入公安機關偵查階段。

對涉嫌交通肇事罪的案件，在公安機關作出責任認定之前，檢察官提前介入證據的審查。對作出責任認定前，檢察院提出認定建議，公安機關沒有足夠理由否定時，應當采納公訴機關的建議。由此，可以有效避免審查權與行政決定權的不協調。

(四)辯護權提前介入責任認定。

交通事故責任認定五花八門、形形色色。邀請辯護人提前介入交通肇事罪的偵查、責

任認定有助于定止紛爭，更有助于公民訴權的實現、人權的尊重。

（五）完善交通事故責任認定處理規則。

目前，我國僅有《道路交通安全法》《交通事故處理程序規定》《交通事故處理規范》《道路交通安全法實施條例》等關于交通事故責任認定的法律、法規。沒有統一的責任認定標準。很多省、自治區、直轄市也意識到問題的嚴重性紛紛制定地方法規予以規范責任的認定標準，北京《道路交通事故當事人責任確定標準(試行)》是比較科學、比較客觀的一個地方法規，它有效的防止交通警察認定事故責任主觀性、隨意性。為此，盡快制定《交通事故責任認定辦法》迫在眉睫。

注釋：

[1]張智輝《公訴權論》:《中國法學》2006年第6期

[2]謝小劍《公訴權制約制度研究》 第56頁，法律出版社出版 2009

[3]諶瑜《交通肇事罪的認定及處理》 公安研究［J］，2002（６）．87．

[4]黎宏《論交通肇事罪的若干問題——以最高人民法院有關司法解釋為中心》法律科學［J］，2003

[5] 姜明安主編《行政法與行政訴訟法》52頁，高等教育出版社出版

參考文獻：

[1]高銘暄：刑法專論（下編）［M］。北京：高等教育出版社，2002．655。

[2]黃偉明：交通肇事罪構成中結果標準的數量因素分析。法學雜志［J］。2003（3）．47。

[3]余云華：交通肇事罪若干問題研究——兼析有關交通肇事罪司法解釋。西南政法大學學報［J］。2004，01第6卷（1）.127。

[4龔培華，肖中華：刑法疑難爭議問題與司法對策[M]。北京：中國檢察出版社，2002。

[5]趙秉志：刑法新教程［M］。北京：中國人民大學出版社，2001．237。

[6]薛滿果，薛滿堂：試論交通肇事罪。山西省政法管理干部學院學報［J］。2002（12）。

[7]]黎宏：論交通肇事罪的若干問題——以最高人民法院有關司法解釋為中心。法律科學［J］。