走中國的小額信貸之路

2007年，中國扶貧基金會(CFPA)的小額信貸扶貧項目試點工程剛剛起步，在部分貧困縣設立了10家農戶自立能力建設支持性服務社(SSCOP)，解決貧困農戶貸款難的問題。如今，CFPA的小額信貸扶貧項目已成為中國非銀行金融機構中規模最大的信貸扶貧項目。已累計向26個貧困縣的19.5萬多農戶發放小額貸款7.7億元，共有70多萬貧困人口直接從中受益。

與其他商業性小額貸款公司和村鎮銀行不同，CFPA的小額信貸只為貧困農戶提供信貸服務，并且不以營利為目的。通過多年的試點，CFPA已經形成了一套適合中國農村特點，可以快速推廣和復制的新型農村信貸服務模式。這個模式對于破解當前農村貸款難、農戶貸款更難、貧困農戶貸款難上加難的局面具有難得的示范意義

摸石頭過河趟出一條為貧困農戶貸款的新路

2006年，一個叫穆罕默德·尤努斯的孟加拉國“窮人的銀行家”，因其致力于“從社會底層推動經濟與社會發展”，從而獲得了該年度諾貝爾和平獎。他讓世界震驚:一貫嫌貧愛富的銀行也可以做到為窮人服務。

實際上，早在1996年，中國扶貧小額信貸就已在中國扶貧基金會(CFPA)實施，但由于當時的《基金會管理條例》不允許基金會成立分支機構，限于此，CFPA只能與地方政府合作，為一些貧困縣的扶貧辦提供資金、技術和管理，支持他們成立專門機構實施小額信貸項目。但實施的效果不好，政府色彩和雙重領導等問題，致使項目貸款質量不高。中國扶貧基金會會長段應碧說:“過去中國為了解決貧困農戶的貸款問題，年年都搞扶貧貸款，但效果不大。最大的問題就在于這些扶貧貸款落不到真正貧困農戶的手里，最后70%以上的貸款收不回來。事實證明，這種通過國家扶貧貸款直接貼息的做法是需要改進的。”

10多年政府扶貧貸款的失效，換來了機制的松動。2004年底，新的《基金會管理條例》出臺。新條例規定，允許基金會在各地成立分支機構。于是，CFPA自2005年起開始在項目縣成立基金會直屬的分支機構，直接實施小額信貸項目。通過這樣的改制，使小額信貸項目的產權變得清晰了，職責變得分明了，管理變得更有效了。項目縣的規模由2005年初的四個縣增加到2009年底的26個縣。

中國的扶貧小額信貸之路究竟應該怎么走?

段應碧會長告訴記者，中央要求金融機構擴大對農村的信貸，改善農村金融服務。但銀行實際上沒有辦法從根本上解決這一問題，其主要原因是農村信貸風險高，成本大。國有銀行商業化以后，為降低成本，提高效益，紛紛收縮了農村的營業網點，除農行外，其他銀行的鄉鎮網點基本上都已撤光。而服務于農村金融的農村信用合作社又長期虧損，處于資不抵債的狀態。農村金融變得越來越薄弱，農村貸款難，農民貸款更難成了一個長期沒有解決的問題，制約著“三農”的發展。

面對這一問題，2007年以來，中央又陸續采取了一些新措施，一方面國家對農業產業化的龍頭企業推出了信貸扶持政策，讓國有商業銀行涉及中小企業貸款業務，向農村中小企業發放貸款。另一方面，發展村鎮銀行和小額貸款公司。但這也僅僅是解決了農村中小企業和農業大戶貸款難的問題，并沒有解決農村一般農戶特別是貧困農戶的金融需求。

對此，段應碧解釋說:“相對于農業大戶和中小企業貸款，為一般農戶或貧困農戶提供金融服務的成本更高，風險更大。這些農戶居住過于分散，需要的貸款額度又很小，單筆貸款通常是幾百塊錢到幾千塊錢，銀行信貸員翻山越嶺考察他，最后才貸出去幾千塊錢，成本就顯得太高了。另外，和農村中小企業不同，一般農戶特別是貧困農戶都沒有可做抵押的資產，他們看似有土地有房屋，但土地是集體所有，農民只有承包權和使用權。他們的房屋也沒有房產證。所以，一般農戶、貧困農戶的貸款風險更大。而最近幾年新設立的村鎮銀行和小額貸款公司都是由社會資金入股組成的股份制企業，是一定要賺錢的。它們通常會集中在縣城，集中在中小企業，搞大一點的貸款，以此來降低成本和風險。”

在中國，一般農戶或貧困農戶是數以億計的龐大群體，誰能向他們提供貸款，幫助這個群體擺脫貧困?這是一個事關國家能否長治久安，能否真正消除貧困的戰略課題。CFPA摸索了十余年的小額信貸扶貧項目，就是希望對中國的小額信貸之路做一個有意義的探索，搞出一個切實可行的、符合農村特點的為一般農戶、貧困農戶提供信貸服務的有效模式。

段應碧根據長期從事農村工作和扶貧基金會小額信貸項目的經驗，總結說:“大銀行解決大企業的融資需求，小銀行解決中小企業的融資需求，公益性的社會性的小額信貸機構解決農戶的融資需求。”他指出:“為一般農戶和貧困農戶提供貸款，必須按照農村特點來做，而不能一味遵循現代金融制度那套模式。簡單地說，我們的做法就是先在縣里設立一個叫農戶自立服務社的小機構，然后在村里的農民中間挑選一些信貸員，按照中國扶貧基金會設立的一套制度進行管理，將資金交給農民信貸員去放貸并按時負責收款，CFPA負責監管。”

CFPA終于摸索出一條為一般農戶和貧困農戶小額信貸的路徑，但資金來源卻成了一個大問題。他們想到一個辦法:從國家的銀行那里批發貸款資金，然后由CFPA再拿這些批發來的資金去做小額信貸。他們首先找到國家開發銀行(以下簡稱“國開行”)，國開行對CFPA的扶貧小額信貸非常重視，到福建寧德了解CFPA扶貧小額信貸的情況。看后，國開行發現CFPA扶貧小額信貸的效果確實不錯，同意將貸款批發給CFPA。2006年12月，國開行與CFPA簽署貸款協議，國開行為CFPA提供了授信額度1億元人民幣的貸款資金，使CFPA成為中國第一家從銀行獲得批發資金的非政府組織。2008年1月和2009年10月，CFPA又先后從渣打銀行、中國農業銀行分別獲得了2000萬貸款和2億元人民幣批發貸款授信。

2008年11月， CFPA全資成立了中和農信項目管理有限公司，專門負責小額信貸扶貧項目的實施和管理工作。這使CFPA為一般農戶和貧困農戶小額信貸從摸索走向專業化和可持續發展。

創出量身定制的小額信貸新模式

中國扶貧基金會(CFPA)的小額信貸扶貧的創新模式，不僅有效解決了貧困農戶的貸款難問題，而且形成了一套適合中國農村特點，專門為貧困農戶服務，又可以快速推廣和復制的新型農村信貸服務模式。段應碧告訴記者，他們的這個模式之所以能夠成功，是因為遵循了農村特點，而不是拘泥于現代金融制度。歸納起來，這個模式大概有這樣幾個特點:

貸款支持對象非常明確

CFPA貸款支持的對象全部是貧困農戶，且無需任何抵押或公職人員擔保。堅持單筆貸款額度為500元～10000元，期限6～12個月，利率不優惠，最高年利率12%，還有五戶聯保，現場集中發放和整貸零還等規則。這樣做，有效地排除了非貧困農戶從中借款的問題，形成了一個自動瞄準的新機制。段應碧說:“我們的自動瞄準機制非常好，由于貸款額度非常小，再加上我們的利率比信用社和銀行要高一點，來我們這里貸款的一定是窮人，而且是信用良好、勤勞但貸不到款的窮人。凡是好吃懶做、賴賬不還錢的人是不會有誰愿意和他組成聯保小組，自然也就被這個機制排除在貸款群體之外。”

扶持效果顯著

CFPA的小額信貸不僅為農戶提供貸款支持，幫助他們發展種植業和養殖業等，還免費為農戶提供法律、生產技術和經營管理等方面的培訓，告訴農戶怎么把錢花在刀刃上。實際上，信貸員對放出的每筆貸款，事先都了解貸款的用途和效果。通過多方位的支持服務，基本上可以確保農戶增收，并按時還款。據初步統計，農戶平均每貸款1000元，還本付息后還可以凈賺600元人民幣以上的現金。

貸款回收率高

CFPA的小額信貸有一個貸款升降級制度，該制度規定:第一次貸款按時還了，那就是一級會員，第二次按時還貸，就可以升為二級會員，依此可陸續升高級別，貸款額度也將根據會員級別逐漸增多，最多可貸款5萬元人民幣。段應碧說:“凡是貸款的農戶，沒有人愿意丟掉自己的信譽等級。因為還款記錄不良，就意味著不能再貸款了。而且如果五戶聯保小組中有一戶未按時還貸，也就意味著其余四戶誰都不能貸款。從我們基金會累計發放的19.5萬筆、7.7億元小額貸款看，累計注銷壞賬約80萬元，還款率高達99.9%以上。這些壞賬主要集中在貴州的六枝縣，是早年政府實施項目時的遺留問題。在目前發放小額貸款的26個縣中，有24個縣保持零逾期，還款率100%。能保持如此好的貸款質量，主要得益于我們采取了許多與現代金融機構完全不同的、但卻能控制風險、降低成本的創新措施和方法。”

這些控制風險、降低成本的方法包括:CFPA有一套完善的、標準化的項目操作流程、信息管理系統和管理制度。各分支機構的信貸員全部都是在當地農村公開招聘的農民。“與商業銀行招聘的從業人員不同，我們基金會招聘的信貸員全是當地農民，而且大部分都是30歲以上的素質較高的已婚婦女。人選定之后，我們還要去拜訪這戶人家，看看他家是否整潔，如果這人家里很干凈，就說明這個人能干，如果家里亂七八糟的，就說明這個人不適合。還要了解夫妻感情和家里人對他從事這項工作是否支持，如果家庭和睦，說明她比較適合做這個工作。正因為這些因素，使得信貸員們非常珍惜這一工作機會，并自覺地遵守項目操作流程。這些年來，我們招聘的183名信貸員中，從未發生過信貸員攜款潛逃和故意欺詐等違規行為。”段應碧如是說。

CFPA的績效考核制度對降低不良貸款效果十分顯著。CFPA給每位信貸員的底薪很少，薪酬完全與其回收的貸款額度掛鉤。放款不給報酬，只有貸款本金回收上來之后，才有提成收入。CFPA對信貸員實行承包責任制，多勞多得，大大激勵了信貸員的工作主動性和責任心。信貸員為了爭取好的業績，不管節假日，也不分白天黑夜，一切服從工作需要。遇到農忙時節，他們往往是早上七點鐘以前或晚上七點鐘以后才開始入戶工作。由于和自己的切身利益掛鉤，所以，這些信貸員在選擇貸款對象時也會十分慎重。CFPA的信貸員平均每人管理400個貸款客戶，最多的可達800多個客戶。如果貸款回收正常，信貸員平均月工資可達3000元～5000元。

CFPA的小額信貸，一般是以村為單位集中收放款。放款時由縣分支機構派專車送款，收款時則由信貸員單獨上門服務，并于當天或次日上午存入當地信用社。由于對貸款農戶采取的是分期還款方式，所以，信貸員每天單獨收款總額一般不會超過1萬元，加上當地農民把信貸員視為“財神”處處加以保護，因此，至今未有項目資金丟失或被盜搶的惡性事件發生。

機構財務平衡

由于CFPA在縣設的分支機構人員較少，包括負責人，財務人員和信貸員一共也就10～15個人。信貸員平時都在走村入戶，不需要專門的辦公地點，在縣城也只要三間辦公室就可以。CFPA的項目資金都是存放在當地銀行，節約了安保成本。因此，CFPA的總體運營成本相對較低，每開設一家分支機構的啟動經費只需10萬元。目前，CFPA最大的成本是銀行貸款利息和人工成本，而這些成本都是直接與員工的業績緊密掛鉤的，只要信貸員的業績好，縣級機構就能實現自我可持續。現在，新開設的縣級操作機構一般在運行兩年后就可以實現自我財務平衡，收入覆蓋支出。段應碧說:“我們的要求是，CFPA不能賺錢，但要讓信貸員賺錢，要覆蓋成本，包括貸款農戶的意外保險。貸款利率控制在12%以下，盈利控制在2%以下。”

模式易推廣復制

經過15年的探索與實踐，CFPA已經積累了豐富的小額信貸實踐經驗，建立了一支專業化的管理隊伍，并形成了一整套信貸、財務、人力資源、信息系統和風險控制手段，基本具備大規模快速推廣條件。按照CFPA目前的工作能力和流程要求，如果資金充足，完全可以在三年時間內將這種可持續運轉模式推廣到中國的100個縣。段應碧說:“現在我們就在支持海南省的信用社運用CFPA小額信貸模式推廣農村扶貧貸款。”

身份不合法:大規模推廣將面臨舊機制的阻滯

段應碧認為，解決農村一般農戶和貧困農戶貸款難的問題，只有走公益性的小額信貸機構這條路，別的路很難走得通。如果CFPA的中和農信項目管理公司實行股份制，募集一般的社會資金來投資的話，就很有可能變味，變成一般的小額信貸公司或者鄉鎮銀行，而不再為窮人提供金融服務。“只有財政給我們出資本金，我們才能在擴大規模的同時控制現在的結構，以保證扶貧小額信貸不變味。”段應碧說。

段應碧表示，“如果財政部拿出兩個億作資本金，那么，政府財政資金的放大效應可以使我們從銀行貸出4個億的資金。這樣，CFPA的小額信貸就可以再覆蓋20多個縣了。如果財政部拿出十個億作資本金，CFPA的小額信貸就可以擴大到一百個縣。”

但是，CFPA摸索出來的為窮人提供金融支持的小額信貸模式，雖切實可行、成本低、不良貸款率幾乎為零，且貸款利率比尤努斯的窮人銀行低一倍，僅為12%，但是，他們的做法很多都是與中國現代金融制度沖突的。

最大的沖突是與銀行管理條例的沖突。按照現行的銀行管理條例，基金會作為社團法人是不能從銀行申請貸款的。為了規范項目運作和籌集更多項目資金，根據銀行的建議，CFPA成立一家全資擁有的中和農信項目管理有限公司。但這與銀監會規定的小額貸款公司必須在縣級注冊，且CFPA的股份不能超過10%又是相左的。如果CFPA在項目縣注冊小額貸款公司，勢必會大大增加運行成本。

事實上，CFPA的中和農信公司與現行的其他商業性小額貸款公司完全不同，是專門為貧困農戶提供信貸服務的，而一般的商業性小額貸款公司主要是為中小企業和農村大戶服務的。CFPA的中和農信公司不以營利為目的，只要公司收入能覆蓋銀行貸款利息和基層機構的操作成本就行，而公司總部費用主要由基金會來承擔。但是，一般的商業性小額貸款公司是一定要贏利的。

目前，CFPA已形成了比較完善、適合中國農村特點、可以大規模推廣和復制的小額信貸運作模式。盡管各試點地方政府對CFPA小額信貸運行模式和效果非常認可，國務院扶貧辦、中國銀監會和中國人民銀行等國家有關部門也多次派人實地考察，對CFPA小額信貸扶貧模式給予了高度評價和肯定，并鼓勵他們繼續擴大試點，但是，由于CFPA及下屬小額信貸機構的一些具體做法和經驗不完全符合現行的金融業務管理規定和政策體系，因此，至今尚未能得到監管部門發放的正式金融業務執照或許可。這嚴重阻滯了小額信貸扶貧項目的推廣與復制，使他們在試點過程中越來越多地碰到工商、稅務和金融等各監管部門的質疑，也無法享受國家有關針對支農貸款的扶持政策，如貸款貼息和稅收減免等政策。另外，在申請商業銀行批發貸款方面也遇到了難以逾越的障礙。

CFPA的小額信貸模式比尤努斯做得更難。因為中國現行金融監管制度是為城市金融服務設計的制度，與農村特有的現狀之間存在著嚴重不適癥。隨著中國經濟的快速發展，我們看到，近年來國家有關部門為市場不斷推出了一些先行先試的政策。既然CFPA的小額信貸模式已經取得了驕人成績，既然這是一個惠及中國農村一般農戶與貧困農戶的扶貧工程，那么，能否將CFPA的小額信貸機構確定為農村小額信貸扶貧試點機構，給他們合法的身份，以便繼續探索如何在更大范圍內為貧困農戶和低收入群體提供小額貸款，并實現小額信貸機構的可持續運營。

段應碧有一句話講得非常好:“窮人是需要貸款的，而且窮人也是講信用的。”他還有一段話說得非常恰如其分:“農村貸款難長期存在，就不是人的問題，而是制度的問題了。按城市工商業制定的現代金融制度，不符合農村的情況，所以就很難為農村服務，很難解決一般農戶和貧困農戶貸款難問題。要解決這個問題就必須創新，建立起既符合現代金融規律，又符合農村特點的新型體制。”