鄂爾多斯也差錢(qián)

“央企把資源挖走后，留下來(lái)的是生態(tài)破壞嚴(yán)重的沉陷區(qū)”

在目睹了錫林郭勒以及整個(gè)內(nèi)蒙古大草原的衰退現(xiàn)象之后，《瞭望東方周刊》帶著好奇來(lái)到了鄂爾多斯。這是一個(gè)在其他盟市采訪中不斷被提起的名字：官員們解釋說(shuō)，可以像鄂爾多斯那樣通過(guò)“先開(kāi)發(fā)一后獲利一再修復(fù)”的鏈條來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。

鄂爾多斯在最近幾個(gè)月來(lái)一直被聚焦：巨大的空城、遍布街道的豪華汽車(chē)，當(dāng)然還有它快速增長(zhǎng)的GDP和財(cái)政收入。

不過(guò)，根據(jù)本刊記者了解，走強(qiáng)的鄂爾多斯在生態(tài)恢復(fù)中正面臨“缺錢(qián)”窘境。

力不從心反映了這個(gè)傳奇城市不為人知的乏力：雖然為發(fā)展付出了巨大代價(jià)，資源和利潤(rùn)正源源不斷地輸出，地方并沒(méi)有獲得足夠的實(shí)惠。

國(guó)家大項(xiàng)目少了

“2005年以前，鄂爾多斯的生態(tài)修復(fù)依托國(guó)家重點(diǎn)工程，此后主要依靠地方政府投入。”鄂爾多斯市林業(yè)局副局長(zhǎng)賈繼良說(shuō)。

和內(nèi)蒙古大多數(shù)地方一樣，鄂爾多斯也是先出現(xiàn)河水干涸，然后沙土掩蓋了草原。1998年到2000年，連續(xù)3年大旱加劇了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的惡化。

2000年，鄂爾多斯在整個(gè)自治區(qū)率先推行“禁牧、輪牧、休牧”制度。鄂爾多斯市農(nóng)牧業(yè)局副局長(zhǎng)白曉明說(shuō)：“一開(kāi)始政府不拿錢(qián)，讓農(nóng)牧民把羊圈住。老鄉(xiāng)都是白天圈起來(lái)，晚上放出來(lái)。跟打游擊戰(zhàn)一樣，山上插著消息樹(shù)。禁牧大隊(duì)一來(lái)，樹(shù)就被放倒，牧民趕緊趕著羊群回家。”這一年，鄂爾多斯的財(cái)政收入不到16億元。

膠著對(duì)峙的情形，隨著2002年后國(guó)家一系列重點(diǎn)生態(tài)工程項(xiàng)目的實(shí)施得以扭轉(zhuǎn)。以退牧還草工程為例，2002年到2008年總投資11.92億元。其中國(guó)家投資5.28億元，還負(fù)擔(dān)了飼料糧補(bǔ)貼折合現(xiàn)金4.75億元，地方配套僅1.89億元。

6年中全市三分之一的草場(chǎng)完成退牧還草。在2004年全國(guó)“退耕還林、退牧還草”現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，鄂爾多斯的代表曾感嘆：“如此巨大的投資在我市草原生態(tài)建設(shè)史上前所未有。”

2005年前后，鄂爾多斯各旗縣發(fā)現(xiàn)事情有了變化。“比如在退耕還林項(xiàng)目上，國(guó)家新增的造林任務(wù)每年都在不斷減少。”令杭錦旗林業(yè)局局長(zhǎng)梁長(zhǎng)勝印象深刻的是，2004年杭錦旗按照以往標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)備造林10萬(wàn)畝，但當(dāng)年國(guó)家造林任務(wù)突減，這10萬(wàn)畝林的補(bǔ)貼沒(méi)了著落。“農(nóng)牧民都?jí)|錢(qián)造好了，沒(méi)法交代，旗縣壓力很大。最后上報(bào)國(guó)務(wù)院，2004年解決1000畝補(bǔ)貼，2005年底國(guó)家追加了1.5萬(wàn)畝，2007年就徹底停掉了。”

整個(gè)鄂爾多斯也面臨著同樣的困惑，特別是最近這些年農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。根據(jù)2009年的調(diào)研報(bào)告，一只羊因休牧增加的飼草料成本在60元左右，每戶至少有300只羊，成本就要增加1萬(wàn)多元。而2009年鄂爾多斯農(nóng)牧民的人均純收入為7800元，戶均純收入也就2萬(wàn)多元。

在2005年前后，各級(jí)旗縣農(nóng)牧民因?yàn)榻菽梁蟮呢?fù)擔(dān)增加問(wèn)題，曾用多種方式向上級(jí)反映意見(jiàn)。

掏錢(qián)買(mǎi)生態(tài)

正是從2005到2009年，鄂爾多斯的GDP從550億元增長(zhǎng)到2100億元；財(cái)政收入從93億元增長(zhǎng)到365.8億元。

有效的生態(tài)恢復(fù)其實(shí)是用錢(qián)砸出來(lái)的。國(guó)家投入減少后，有了錢(qián)的鄂爾多斯決定自己承擔(dān)投資。“這不是說(shuō)拿上一兩年的錢(qián)，一旦投入就要一直投下去。生態(tài)補(bǔ)償只有財(cái)力好了才能做。”白曉明說(shuō)。

首先仍是維持禁休牧。以實(shí)施退牧還草工程150萬(wàn)畝的鄂托克旗為例，雖然草原植被已有明顯恢復(fù)，卻遠(yuǎn)未形成穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。一旦解禁，草原肯定會(huì)重新退化。

騎虎難下的鄂托克旗最終決定維護(hù)禁休牧措施：在當(dāng)年地方財(cái)政收入6億元的情況下，拿出540萬(wàn)，用來(lái)填補(bǔ)“大項(xiàng)目”退出后的補(bǔ)貼資金空缺。

不過(guò)在整個(gè)鄂爾多斯，市級(jí)財(cái)政仍負(fù)擔(dān)了生態(tài)修復(fù)的主要部分。在財(cái)政較弱的杭錦旗等地，市里財(cái)政承擔(dān)90％，即使在財(cái)政較好的烏審旗，市財(cái)政也承擔(dān)了70％。

如今，無(wú)論走在鄂爾多斯市區(qū)的街道上，還是在各旗區(qū)的高速路上，一眼望去，路兩側(cè)都是高高低低的嫩青樹(shù)苗，雖未形成茂密之勢(shì)，卻也能看出鄂爾多斯“掏錢(qián)買(mǎi)生太”的效果。一位前來(lái)參觀的錫林郭勒盟官員不由感嘆：“先開(kāi)發(fā)、后保護(hù)這條路還是行得通。”

不過(guò)，只有鄂爾多斯當(dāng)?shù)毓賳T明白，生態(tài)治理成本正如滾雪球一般，越滾越大。

比如，由于生態(tài)損傷嚴(yán)重，現(xiàn)在治理對(duì)象都是高大的沙丘。1畝要比小沙丘貴出100元左右。另外由于無(wú)法進(jìn)入，只能用飛機(jī)“飛播”。過(guò)去一畝地飛播成本56元時(shí)，國(guó)家投40元，當(dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)16元。現(xiàn)在1畝地達(dá)到1000元左右，國(guó)家還是投40元。

不過(guò)，這些看起來(lái)幾乎都是“小錢(qián)”。2006年為了徹底實(shí)現(xiàn)“自然恢復(fù)”，鄂爾多斯決定將占當(dāng)?shù)貒?guó)土面積51.1％的禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)農(nóng)牧民搬遷出來(lái)。

這種模式是目前整個(gè)內(nèi)蒙古最為流行的生態(tài)恢復(fù)辦法，并被寄予厚望。

生態(tài)移民的核心問(wèn)題是保障制度。鄂爾多斯市農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移辦公室主任金琦告訴本刊記者，目前鄂爾多斯的生態(tài)移民政策主要有4項(xiàng)：每人每年4000元生活補(bǔ)貼。納入城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府負(fù)擔(dān)初高中生在職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)習(xí)的學(xué)費(fèi)。最有吸引力的是農(nóng)牧民退出宅基地后。由政府在城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入地?zé)o償提供一套70平米的住房。

極富含金量的移民政策在一定程度上解決了牧民的擔(dān)憂，到2009年搬遷計(jì)劃已推進(jìn)了一半左右。但它也使鄂爾多斯感到意料之外的壓力：雖然勉強(qiáng)保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)等投入，但住房建設(shè)相對(duì)滯后。2007年到2009年轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)牧民安置房缺口接近2萬(wàn)戶。

2009年，鄂爾多斯市規(guī)劃了18個(gè)“精品移民小區(qū)”，總投資超過(guò)67億元。政府通過(guò)貸款融資33億，市縣兩級(jí)財(cái)政拿出20億配套資金。在杭錦旗這樣財(cái)政收入剛剛突破3億的地方，市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)90％。

然而，就是這10％仍讓杭錦旗很有壓力。在該旗走訪生態(tài)移民時(shí)，本刊記者發(fā)現(xiàn)還沒(méi)有多少人享受到70平米的安置房。杭錦旗農(nóng)牧業(yè)局副局長(zhǎng)楊永茂表示，只有等市里投入的大盤(pán)子下來(lái)，旗縣才敢配套，否則資金缺口太大。

18個(gè)移民小區(qū)只是解決前三年、2萬(wàn)戶的安置房。經(jīng)測(cè)算，到2012年鄂爾多斯需轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民42.13萬(wàn)人，總投入接近3130億元。

財(cái)政收入第一的困惑

生態(tài)移民的投入在鄂爾多斯市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域投資概算中，已遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)事業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施等開(kāi)支。鄂爾多斯市財(cái)政局副局長(zhǎng)高子奎告訴本刊記者，市旗財(cái)政要做的事情很多，很難持續(xù)投入那么多錢(qián)，就算協(xié)調(diào)貸款也不容易，“每年還本伉鼠的壓力也很大。”

“現(xiàn)在我們向自治區(qū)要錢(qián)也不可能，鄂爾多斯財(cái)政收入自治區(qū)第一，只能要一些政策。”金琦說(shuō)。

對(duì)于內(nèi)蒙古“財(cái)政收^第一”的美譽(yù)，當(dāng)事者有著另一番感受。

365.8億，同比增長(zhǎng)38％，這是最近一再被人們提起的2009年鄂爾多斯市財(cái)政總收入。但外界很少關(guān)注的是，其中上劃中央175.4億元，另有28.3億元上劃自治區(qū)。而2009年鄂爾多斯單是社會(huì)事業(yè)支出就達(dá)到了138億。

“盡管財(cái)政收入迅猛增長(zhǎng)，但是一半都上繳了。”地方財(cái)政部門(mén)官員說(shuō)，從2005年開(kāi)始鄂爾多斯的上劃收入就接近財(cái)政總收入的一半。到2008年，這個(gè)數(shù)字超過(guò)一半。

“上面的看法是，你GDP增加一點(diǎn)，國(guó)家就少一點(diǎn)補(bǔ)貼。比如以前國(guó)家還有對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)資金，去年開(kāi)始這個(gè)也沒(méi)了。”自治區(qū)發(fā)改委的官員說(shuō)。

地方政府也曾希望借助社會(huì)資本。鄂爾多斯林業(yè)局產(chǎn)業(yè)辦主任劉彩霞表示，林沙產(chǎn)業(yè)在鄂爾多斯發(fā)展20多年，但回報(bào)率相當(dāng)?shù)停罩е荒芑境制健Ｓ行┢髽I(yè)像毛烏索沙漠生態(tài)發(fā)電項(xiàng)目甚至連年虧損。

鄂爾多斯的窘迫在于，生態(tài)恢復(fù)看起來(lái)只有硬投入難有硬回報(bào)，“比如蓋保障性住房。”當(dāng)?shù)毓賳T說(shuō)，這種民生問(wèn)題只能由地方政府負(fù)擔(dān)。

不過(guò)，每年巨大的、由出賣(mài)資源得到的財(cái)稅收入并非由鄂爾多斯自己“擁有”。

比如，煤炭行業(yè)稅收在鄂爾多斯的財(cái)政收入占46％，但這些礦區(qū)主要屬于神華這樣的央企，“它們?cè)诒本┘{稅”。

金琦說(shuō)，這些煤炭企業(yè)的稅收主要是國(guó)稅，按增值稅算75％給國(guó)家拿走，留在地方很少。在煤炭行業(yè)外，鄂爾多斯最重要的煤化工等行業(yè)的情況也大體相似。

在央企煤礦較多的伊金霍洛旗，去年財(cái)政收入80億，地方可用財(cái)政只有18億。另一個(gè)是準(zhǔn)格爾旗，財(cái)政收入過(guò)百億，留下的只有30億。

“央企把資源挖走后。留下來(lái)的是生態(tài)破壞嚴(yán)重的沉陷區(qū)，潛在影響很大。地方政府想解決，財(cái)政又拿不出那么多錢(qián)。”高子奎說(shuō)。

鄂爾多斯地方旗縣與央企的關(guān)系非常復(fù)雜。過(guò)去鄂爾多斯沒(méi)有資金開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)，是央企的到來(lái)解決了交通瓶頸等基礎(chǔ)問(wèn)題。但是，隨之而來(lái)的就是以生態(tài)補(bǔ)償為核心的博弈了。

生態(tài)補(bǔ)償金的麻煩

例如在年產(chǎn)煤1.2億噸的伊金霍洛旗，到2005年前后礦區(qū)矛盾已經(jīng)激化。國(guó)有煤礦年產(chǎn)量接近8000萬(wàn)噸。雖然對(duì)礦區(qū)群眾有所補(bǔ)償，但每年金額不定，而且保持在低水平，結(jié)果煤礦經(jīng)常受到附近群眾“圍攻’，導(dǎo)致臨時(shí)停產(chǎn)。

2006年底，伊金霍洛旗與境內(nèi)12座國(guó)有大中型煤礦協(xié)商，希望收取生態(tài)補(bǔ)償資金。

“咱們也是逼得沒(méi)辦法，每天都要面對(duì)礦區(qū)老鄉(xiāng)的大量上訪。”伊金霍洛旗礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人高凌云對(duì)本刊記者說(shuō)，當(dāng)時(shí)伊金霍洛旗提出的數(shù)字是對(duì)方每產(chǎn)一噸煤炭地方收取1.8元。

“企業(yè)方面抵觸情緒大，直接發(fā)問(wèn)：為啥要收我們錢(qián)，中央也沒(méi)這個(gè)政策，不就是個(gè)地方規(guī)定嘛。”伊金霍洛旗委的一位官員說(shuō)。

談判是不對(duì)等的：伊金霍洛旗的書(shū)記和旗長(zhǎng)都是處級(jí)干部，境內(nèi)最大的國(guó)有煤炭企業(yè)神東公司隸屬于神華集團(tuán)，“說(shuō)了算的者阱目當(dāng)于咱們政府里的廳局級(jí)。更別說(shuō)找神華了。”

央企的強(qiáng)勢(shì)在鄂爾多斯展現(xiàn)。“他們看好哪塊煤，直接從北京批下來(lái)，自治區(qū)都管不了。”一位地方官員說(shuō)，地方政府已經(jīng)確定發(fā)展煤炭附屬產(chǎn)業(yè)，“避免與央企爭(zhēng)資源，爭(zhēng)也爭(zhēng)不過(guò)。”

現(xiàn)實(shí)之下，政府通過(guò)煤炭協(xié)會(huì)與企業(yè)協(xié)商。他們最后這樣說(shuō)服企業(yè)：“你在這里采煤，政府統(tǒng)一給你解決礦區(qū)矛盾。”

不過(guò)根據(jù)2009年底伊金霍洛旗的測(cè)算，補(bǔ)償資金要提高到每噸煤收6.8元。因?yàn)楹髞?lái)確定要為生態(tài)移民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)：每個(gè)移民政府都要出12.15萬(wàn)元。而且安置房的建設(shè)成本也由每平方米800元上升到2000元以上。

伊金霍洛旗本來(lái)希望這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)從20lO年元旦開(kāi)始執(zhí)行，據(jù)說(shuō)，到現(xiàn)在還沒(méi)有談妥。

高凌云說(shuō)，企業(yè)也表示，生態(tài)恢復(fù)的成本現(xiàn)在確實(shí)越來(lái)越大，但每噸煤最多只能給3元。

不過(guò)和鄂爾多斯境內(nèi)那些連1.8元都沒(méi)有得到的旗縣相比，伊金霍洛旗算是幸運(yùn)的。“這樣操作是有益的，但有的東西不能強(qiáng)行，畢竟企業(yè)比較大，不好整。”一位地方官員說(shuō)，“國(guó)家法律里并沒(méi)有相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果有國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就可以強(qiáng)制執(zhí)行，最少自治區(qū)一級(jí)應(yīng)該出臺(tái)規(guī)范性的文件。”

不過(guò)，自治區(qū)也不一定能解決這些問(wèn)題。之前有報(bào)道說(shuō)，內(nèi)蒙古與神華這樣的大型央企在資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在分歧。

內(nèi)蒙古方面一度希望，資源稅應(yīng)從價(jià)計(jì)征，資源行業(yè)的大型央企則希望從量計(jì)算。二者之間相差上百億元人民幣。

在首次成為中國(guó)第一大產(chǎn)煤省的2008年，內(nèi)蒙古獲得的煤炭資源稅為14.72億元，在全部1107億元稅收中僅占1.33％。

“沒(méi)錢(qián)就沒(méi)法恢復(fù)生態(tài)，鄂爾多斯也不例外。”一位地方官員說(shuō)。