我國境外常駐新聞機構相關管理法規的演變及解讀

[摘要]本文從相關法規的演變入手進而對比分析我國外國機構及記者管理制度的演變，揭示這些變遷背后對于外媒采訪活動的意義。

[關鍵詞]境外常駐新聞機構 管理法規 演變

常駐境外新聞機構指外國新聞機構在中國境內設立、從事新聞采訪報道業務的分支機構。

境外新聞機構常駐記者指由外國新聞機構派遣，在中國境內常駐6個月以上、從事新聞采訪報道業務的職業記者。(本文所指的我國常駐境外媒體僅包括我國大陸，港澳臺地區由于材料搜集的限制沒有涉及。)

一、我國常駐境外媒體及人員管理法規的演變

外國新聞機構進入中國的歷史，如果以19世紀初西方傳教士來華辦報為開端，至今已有近二百年。

新中國成立以前，駐華外國記者主要來自西方國家。一部分同情中國革命的外國記者，來到延安，向世界報道紅色中國的真實情況。他們作為駐華記者的先驅架起中外溝通的橋梁，留下了許多寶貴記錄。

新中國成立初期，我國政府同世界各國建立新的外交關系，因此，外國駐華記者主要是社會主義國家的新聞機構記者及西方部分左派政黨的黨報記者。但由于來華外國記者數量有限，我國早期并沒有制定專門針對外國駐華記者的法規。

改革開放以后，隨著中外新聞交流的快速發展，國外新聞機構紛紛在華設立常駐機構，派駐常駐記者，駐華外國記者群體規模日益壯大。為了加強管理，1981年3月9日，我國發布了《中華人民共和國國務院關于管理外國新聞機構常駐記者的暫行規定》。據此規定，我國對外國新聞機構在華設立常駐機構、派駐常駐記者實行批準注冊制。外國新聞機構要求派遣常駐記者，需向我國外交部提出申請，經批準后，向外交部新聞司辦理登記手續。常駐記者的采訪活動，要事先向有關部門提出申請，經同意后才能進行。常駐記者的業務活動不得超出正常的采訪報道范圍。這個規定僅要求他們遵守中國的法律、法規，違法者由中國機關依法處理，未對外國記者的非法采訪行為規定具體處罰辦法。

這一暫行規定為我國日后對境外常駐新聞機構和人員的管理奠定了基礎，其中有關外國常駐記者采訪活動必須事先申請的規定，成為此后20多年我國外國記者管理制度的一項基本內容。九十年代初，根據中國當時特殊的歷史環境，外媒出現大量有關中國的失實報道，許多西方涉華報道捕風捉影，造謠生事，甚至試圖制造事端并加以無限放大。為保障國家利益和意識形態方面的安全，1990年1月19日，國務院頒布實施了《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》，該條例力求詳細，明確規定了對非法采訪活動的處罰辦法。根據此條例精神，各地又相繼制定了更為詳細的外國記者采訪管理規定。這些共同構成了我國外國記者管理制度。

北京奧運期間，為保證奧運會成功舉辦，2006年《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》頒布。該規定指出，外國記者來華采訪不再必須由中國國內單位接待并陪同，外國記者采訪只需征得被采訪單位和個人的同意。12月27日，國務院臺灣事務辦公室發布《北京奧運會及其籌備期間臺灣記者在祖國大陸采訪規定》。

奧運會后，2008年10月17日，《中華人民共和國外國常駐新聞機構和外國記者采訪條例》施行，新條例將“奧運‘規定’”最終升格，“這意味著這樣的高效率有可能在以后的日子里不斷復制?！?/p>

二、對各管理條例的對比與解讀

1、1990年的條例第十五條規定:“外國記者采訪中國的主要領導人，應當通過新聞司提出申請，并經同意;外國記者采訪中國的政府部門或者其他單位，應當通過有關外事部門申請，并經同意。外國記者赴中國開放地區采訪，應當事先征得有關省、自治區、直轄市人民政府外事辦公室同意;赴中國非開放地區采訪，應當向(外交部)新聞司提出書面申請，經批準并到公安機關辦理旅行證件?！?/p>

奧運《規定》中將此條改為“外國記者在華采訪，只需征得被采訪單位和個人的同意?！?/p>

而新條例則基本沿用奧運《規定》，但新條例并不意味著外國記者在中國可以“暢通無阻”。比如，未來外國記者赴西藏采訪仍需向地方外事部門申請，一些軍事設施保護地也不對外國記者開放。

1990年的條例對外國記者及新聞機構的駐華采訪活動作有較為嚴格的規定。這對于維護國家安全和穩定發揮了重要作用，但是它的許多規定與正當從事新聞采訪所需要的時效性和靈活性之間存在著矛盾。外國記者從申請、審批到采訪全過程均處于外辦的嚴密安排下。而且，對采訪范圍、采訪時間均要求事先報批，這與新聞突發性、偶然性的特點明顯不符。一旦遇到重大突發新聞事件，完成審批手續之后再赴現場，新聞的時效性就要打折扣。此外，官員陪同在場，接受采訪者根本無法講出自己的真實想法，外國記者的信息來源也大大受限。

再者，采訪受到地域的限制，采訪需事先向所在省市的外事辦公室提出書面申請，經同意后方可進行，否則就接觸不到新聞源。

而新條例的施行逐一解決了這些問題，現在，中國境內除少數特定區域以外，外國記者可以不經審批而在中國境內自由采訪，中國公民也可以自由接受采訪。而采訪具體對象無論是否為政府機關、人民團體或者任何其他單位，都“只需征得被采訪單位和個人的同意”即可。這意味著外國記者臨時來華采訪不再必須接受國內單位出具邀請函并且陪同。這不能不說是新中國以來新聞開放的一個歷史性變化。

2、1990年的條例第十六條“外國記者和外國常駐新聞機構通過當地外事服務單位可以聘用中國公民擔任工作人員或者服務人員;聘用本國或者第三國公民擔任工作人員或者服務人員，須經新聞司同意?！?/p>

奧運《規定》第七條改為“外國記者可以通過外事服務單位聘用中國公民協助采訪報道工作。

新條例第十八條則是“外國常駐新聞機構和外國記者可以通過外事服務單位聘用中國公民從事輔助工作。外事服務單位由外交部或者外交部委托的地方人民政府外事部門指定。”

1990年的條例中要求中國人不得在駐中國的外國媒體機構里做正式記者，沒有采訪權。而實際上外國媒體在華雇傭工作人員只能通過外交人員服務局一家提供。奧運《規定》中，奧運會期間境外媒體雇傭當地人員協助進行新聞報道，只要對方合法、沒有違法犯罪記錄，組委會一般會給予相應的采訪許可。

在新條例里，外國記者聘用中國公民重新改成了只能從事輔助工作。外交部發言人劉建超對此作出解釋:“我們理解各新聞機構和記者希望能讓中國公民承擔更多工作包括擔任記者的愿望，但由于受方方面面因素的制約，例如國內法律對記者資質等問題尚無界定，目前我們還不具備讓中國公民擔任外國新聞媒體記者的條件?！庇纱丝梢?，雖然新條例規定有所放寬，但中國公民仍然不能作為記者身份被境外常駐媒體雇傭從事采訪工作。

3、原條例第十七條“外國記者和外國常駐新聞機構不得在中國境內架設無線電收發信機和安裝衛星通信設備;在中國境內使用對講機及類似通信設備，須向中國政府通信主管部門提出申請，并經批準。”

奧運《規定》第四條“外國記者來華采訪所攜帶的合理數量的自用采訪器材可以免稅入境，有關器材應當在采訪活動結束后復運出境。”

新條例第十九條“外國常駐新聞機構和外國記者因采訪報道需要，在依法履行報批手續后，可以臨時進口、設置和使用無線電通信設備?！?/p>

以往外國記者攜帶和安裝衛星通信設備須向外交部申請批準方可，但實際操作中，往往從嚴掌握，外國記者攜帶器材來華時，需接待單位事先辦理保函，離境時接待單位負責結案，手續十分繁瑣。由于技術的發展，電視機構越來越多地運用便攜式衛星轉播設備進行電視轉播，這些設備越來越隱蔽，一般的檢查很難發現。于是，嚴格的限制已經形同虛設。雖然奧運“規定”沒有重新規定外國記者采訪設備問題，但實際上遵循了國際規則的要求。直接向主辦國駐外使領館提供入境器材清單，審查靠前，人關時不再需要辦理其他手續。新條例一定程度上將這種臨時條例加以正式化的確定。

三、新條例頒布的意義

1、新條例的頒布實施，是我國政治經濟社會不斷進步、自信心不斷增強的表現，相比過去的有關管理規定，使外國記者來華審批等方面大大簡化，方便了外國記者的采訪，有利于營造良好的輿論環境。

2、給予外國記者廣闊的采訪空間，奧運《規定》和新條例允許“外國記者在華采訪，只需征得被采訪單位和個人的同意?！睂υ取敖哟龁挝弧钡膹U除，給外國記者在中國的正當采訪提供了保障。

3、對既有事實給予認可，維護了中國法律的權威性。由于常駐境外新聞機構的需求，實際操作中，外國記者雇傭中國人協助采訪、外國記者未經中國有關部門允許私自進行采訪等情況屢見不鮮。而“奧運規定”實施后，這種因擅自采訪會遭受處罰的擔心變得多余了。

4、樹立了中國的國際信譽和國際新形象。在奧運會期間，我國政府履行申奧時的承諾，放寬媒體采訪活動限制，并在奧運結束后對奧運臨時規定進行了政策上的確定，這體現了中國有信譽的大國形象。此外對外國記者管理規定的逐步放寬和法制化，本身是中國改革開放的一個不可逆進程。

結語

改革開放30年，同時也是外國媒體認識中國和報道中國的30年。30年來，中國的國家形象日趨完整和豐滿。由于中西方在政治制度、意識形態、中西報道理念的差異，從前存在相互不信任的狀態，我國從前對外國常駐新聞機構及人員的管理從前的管理存在著宏觀管理較少，業務管理較多，表面上看“具體”問題沒有了，但是最大的弊端可能是管得過死，使之不能有較大的余地去施展靈活策略，從而束縛了自身發展。時代在發展，通過現行外國記者法規的及時調整，使得外國媒體和記者是國際社會了解中國各方面發展情況的渠道更加通暢，有利于促使外國新聞媒體全面、客觀、真實地報道中國，為我國的發展提供客觀友善的國際輿論環境。

責編:姚少寶