威海市網格化環境質量監管體系研究

金曉霞，梁 靜，崔英杰

(1.山東省威海生態環境監測中心，山東 威海 264200；2.威海市大氣固體廢物和危險金屬化學品大氣污染防治指揮中心，山東 威海 264200；3.威海市機動車排氣環境污染情況監控管理中心，山東 威海 264200)

1 引言

我國基層環境監管制度是從20世紀70年代開始建立，在幾十年的不斷探索中得到極大的改進，并取得了階段性成果。但是，隨著經濟社會的快速發展，生態環境問題也變得越來越復雜。雖然各級人民政府對于生態環境監管的力度不斷地加大，但仍然存在著諸多問題，如公眾的環境保護參與意識不夠、環境法律法規不完善、基層開展環境保護綜合監管的機制不健全等[1]。2014年，國務院辦公廳下發了《關于加強環境監管執法的通知》(國辦發[2014]56號)，該規范性文件首次明確指出要嚴格依法保護生態環境，推動網格化生態環境監管執法全覆蓋，著力強化生態環境保護綜合監管，落實本轄區和屬地生態環境監管責任，各市、縣級人民政府有關部門要將本行政區域執法網格劃分發展為若干個網格化生態環境監管執法網格，逐一明確監管的責任人，落實網格化監管責任和方案[2]。2014年，山東省人民政府辦公廳下發了《關于貫徹國辦發[2014]56號文件加強環境監管執法工作的通知》。自2014年開始，威海市積極探索和推進了網格化的生態環境監管執法工作，并充分地借鑒其他環境監管省市(自治地區)網格化環境保護綜合監管執法模式的一些成功經驗，制定了實施方案，完善了網格化的環境監管執法制度，明確任務，落實環境監管責任，各項環境監管工作已經取得了一定的成效。

2 威海市網格化環境監管工作實踐

2.1 初步實現人的網格化環境監管

網格化監管作為一種創新型政策給基層政府提供了未來環境治理的發展走向，以此解決我國基層政府環境監管的一系列困境[3]。目前威海市各區市、國家級開發區、南海新區均積極根據《威海市網格化建設方案》，結合實際，認真研究制定并組織和規劃了網格化生態環境監管建設和監管的工作部署。建設網格化的環境監管服務體系，把威海市基層環境保護管理的網絡和終端服務體系進一步向前延伸，將基層村(居)環境管理劃入行政單元管理網格，明確“誰具體管什么范圍內的什么事”，明確每個區市和級別的網格環境監管責任[4]。

具體的網格工作內容主要包括：按照全市屬地網格劃分的基本原則，在全市中心城區，以市、縣(區)、鎮(街)分別建立三級環境監管網格體系；在各區市，以縣(區)、鎮、村(居)建立三級環境監管網格和四級環境監管網格。明文制定了各級黨委、政府及其他相關行政主管部門環保監管工作的職責；明確了各級政府環保部門環境保護網格監管的責任；其他各級有部分環境保護網格監管職責部門的環境監管責任。明文規定各級環境保護網格辦公室工作人員的職責：各區市一級環境監管網格由各區市政府主要部門領導負責人擔任，二級環境監管網格辦公室設環保監管辦公室，三級環境監管網格辦公室設環保網格員。目前，全市共在主城區建立一級人民政府環境保護網格監管辦公室網格1個(一級責任主體為市政府)，二級環境監管網格8個(二級責任主體為區市政府、管委)，三級環境監管網格72個(三級網格責任主體為鎮、街)，四級環境監管網格3172個(其中威海市區四級環境監管網格員由城管局干部采集員兼任，其他部分地區市由村兩委干部采集員兼任)，并按照四級網格分別配備了相對應的環保監管網格員。威海建成區有76個四級網格，榮成市有1058個網格，文登區有765個網格，乳山市有627個網格，環翠區有186個網格，高區有29個網格，經區有141個網格，臨港區有194個網格，南海新區有96個環境監管網格。所配備的網格員和相應環境監管網格員人數最多時達到了3600人。經過多年的建設和運行，威海市的網格化和威海市環境監管網格化體系基本建成實現了對威海市網格化生態環境監管工作的從無到有，增強了威海市網格化生態環境監管的工作主動性。

2.2 打造實現了物聯網時代網格化環境監管

2017年，中央環境保護督察結束后，為建立健全環境案件處置長效機制，確保環境案件處置力度不減、標準不降、勁頭不松，威海市創新性將環境信訪案件處置與網格化環境監管相結合，以流程化、數字化、自動化的智能運轉為目標，變原來的“市-區-鎮(街)-村(居)”四級環境網格為“市-區-鎮(街)”三級生態環境管理網格，并在此基礎上打造了網格化生態環境監管平臺，平臺通過“兩端”，即系統端和手機端整合信息、條塊和資源。整合信息旨在將分散在不同渠道的各類環境問題集合到平臺，由平臺進行集中處理，統一進行歸納分析和預警研判；整合條塊旨在按照環境問題的不同類型，明確行業主管部門及屬地政府、鎮街職責，同一問題同時轉給督辦部門和承辦部門；整合資源旨在面向“基層群眾、環保網格員、行政執法人員、決策指揮領導”四大群體整合實現“投訴咨詢、主動治理、執法監管、指揮部署”四大功能。為更好實現上述功能，手機端開發了“生態威海”APP，通過群眾、網格員、執法者和領導不同版本,打造威海市“主動環保、人人環保、全民環保”的現代環境治理體系。群眾發現環境問題通過APP上報平臺，平臺審核后1 h內環境問題就會推送到二級平臺或屬地網格，網格員通過手機APP接收監管任務，上門實地查看，對于簡易問題，網格員現場處置，對于違法問題上報平臺，平臺推送屬地執法人員現場查處(圖1)。環保網格員也同時履行宣傳引導、企業信息采集等職責，充分發揮網格員生態環境監管“前沿哨兵“的作用，逐步實現網格化生態環境監管全覆蓋、污染源全掌握、工作情況全留痕、績效考核全量化。

圖1 威海市網格化環境監管體系架構

3 網格化運行過程中存在的問題

網格化環境的監管模式既需要大膽創新和積極探索，也同樣需要扎實工作和穩步推進。網格化的環境質量監管和治理體系的建設實際上是網格化環境建設和監管的新模式，但是在對網格化環境的監管和運行的過程中也發現了一些問題。

3.1 基層環保網格監管執行能力不足

經過新一輪機構改革和生態環境垂改后，生態環境執法監管職責集中到生態環境部門，同時也下移基層，在具體執行過程中存在諸多困難，也產生了不少問題。一是網格員監管機構缺位。基層環保網格員大都由鎮辦班子成員兼職，或者說是由村居兩委人員兼任，沒有統一的網格化管理機構，這一方面造成了基層對網格員的監督管理和檢查的職責難以很好地落實和到位，另一方面難以很好地充分發揮生態環境部門組織協調、調度監督檢查的作用，由生態環境部門直接協調政府各職能部門工作存在諸多困難。二是網格員管理資金的缺乏。一方面是人員的補助偏低，威海市的現行做法是每人增補300～500元不等，這點補助相對于環保網格員繁重的工作任務杯水車薪，難以充分激發環保網格員的信心和工作熱情；另一方面是業務經費的短缺，因為網格員的辦公業務經費按照人員的工資進行核算，一些地區基層環保網格管理機構自身的辦公業務經費都緊張，能夠有效地用于對網格化檢查進行監管的工資和業務辦公經費就更寥寥無幾了，甚至一些地區基層環保網格管理人員日常監督檢查的基本技術裝備都不完全具備，致使網格化檢查的效果大打折扣。

3.2 基層環保網格監管人員配備不合理

目前，各區市鎮政府、街道辦事處都按照規定的要求分別加掛了生態環境網格管理辦公室，但是沒有專職環境保護人員，多數由鎮干部兼任，由于鎮干部本身工作的任務重，無法兼顧問題還是較為突出。鎮黨委和村(居)的網格管理人員這類問題更突出，由于鎮黨委和村(居)的網格員大都由鎮黨委和村(居)兩委委員親自兼任，有的委員甚至身兼數個部門的網格員，而且因為每個村(居)委員的實際年齡、學歷等原因，存在難進行網格管理、難嚴格培訓、難規范使用、難監督問責的網格管理問題，導致目前的網格監管工作人員雖已基本落實了，但遠不能完全滿足鄉鎮干部網格化監管工作的需要。雖然《威海市網格化建設方案》明確規定鎮(街)環保辦公室不少于3人的專職網格管理工作人員，但從網格考核的情況分析來看，一些基層網格工作人員不足3人。同時，基層環保網格化監管人員素質也參差不齊，部分兩委成員年齡偏大，只會手機拍照、定位、上傳這種基礎的操作，更為復雜的信息化手段掌握不了，這種人員配備情況難以保證基層環保網格化環境監管工作的有效實施。

3.3 基層環保網格運行機制不完善

基層環保網格運行機制不完善表現在以下幾個方面：一是依據行政處罰法的有關規定，環境保護的行政處罰只能由具有環境保護行政處罰權的地方行政機關負責實施，基層環保網格員沒有權利實施，這無形之中減弱了基層網格環境監管工作的權威性和有效性。二是在基層環境網格化監管運行中，鎮、村雖然在網格劃分過程中報上了負責人，但對負責人的崗位和職責不確定，無法實施有效監管，環境保護網格員成了電話簿，網格監管職責難以落實到位。三是對網格化生態環境監管缺乏有效的考核獎懲機制，對工作突出的沒有精神或物質獎勵，對于工作不到位的也沒有相應的處罰和懲戒措施，導致部分網格化生態環境監管流于形式，運行效率不高。

4 對策與建議

4.1 建立長期有效的環境網格化監管機構

網格化管理的核心力量是政府部門，政府部門需要從環境污染問題的發現、處理、一直到結案，都要發揮作用，這種權力的賦予是自上而下運行的[5]。建議威海市市政府成立網格化環境質量監管專門機構，對整個網格化環境監管體系的運行進行統一的組織、領導、考核和監督。定期調度和通報情況，督促網格化環境監管有關部門單位履行監管職責,確保本級及下級網格的高效運行[6]。

4.2 進一步優化網格化環境監管體系

目前，威海市劃分市、區(市)、鎮(街)、村(居)四級環境網格，建議取消目前村(居)網格，以鎮(街)為單位根據區域環境特征劃分網格,由市、縣、鎮三級財政承擔，按照”政府出資購買服務“的原則，委托勞務公司以勞務派遣方式，招聘環保網格員，建立專職環保網格員隊伍，配備必要的工作裝備設備，增強環保網格員的實際工作能力。同時，各區市在鎮(街)配備相對獨立的環保辦公室和專職環保工作人員，統一鎮(街)集中辦公、劃片管理、包干責任、誰的區域誰負責，鎮(街道)的環保辦公室對轄區內環保網格員實行監管和考核。建立健全的環保網格工作人員教育培訓機制，定期對基層環保網格員進行環保相關知識的培訓，提高其業務知識和素質。建立基層工作人員的責任與獎懲體系，提高基層網格員的工作積極性和主動性。

4.3 進一步優化網格化環境監管平臺

近幾年,信息化監管平臺在環境監測中已經有所應用[7]。網格化環境監管平臺作為網格化環境監管工作的信息化輔助系統，將網格化環境監管工作信息化、數據化，推進網格化環境監管工作的開展進度[8]。2017年威海市建立了網格化環境監管平臺，但目前只局限于環保系統內部信息的流轉，下一步要進一步優化網格化環境監管平臺，有機整合生態環境、公安、司法、城建、信訪等涉及環境保護工作職責的主要職能部門各種資源，建立全面覆蓋、動態跟蹤、資源共享、聯管聯動、科學高效的環境問題交辦和生態環境監管網絡體系。

4.4 進一步完善執法權限下放事宜

隨著國家對生態環境重視程度越來越高，生態環境部門的管理領域日益擴展，監管事務日益增多，但基層執法權限卻嚴重缺失，尤其生態環境部門實行垂直管理工作后，基層生態環境部門成為地(市)級生態環境部門派出機構，從行政法律層面已經不能作為一級獨立執法主體開展執法處罰工作，導致個別環境違法行為長期得不到制止和糾正，也容易導致因環境問題導致的越級上訪。因此推動執法力量向基層一線傾斜是解決基層執法權限不足、執法時限較長的有效措施。建議國家盡快修改環保相關法律法規，賦予基層生態環境部門更多執法權限，推動執法力量向基層下沉。同時，有效整合生態環境保護領域執法職責，建立職責明確、邊界清晰的執法體制，并對實行綜合執法的范圍進行了明確和細化，將大大提高網格化環境監管效率。