政策審計顯成效 搖獎公證有新規

“各位消費者:經研究決定，自2010年起，取消有獎發票二次搖獎活動。有獎發票二次搖獎登記截止至2009年12月31日，2010年元月1日起，不再受理有獎發票二次搖獎登記。”金牛歲末，來自江西省地方稅務局官方網站的這一公告，在社會上引起不小的反響。2010年1月，江西省司法廳向全省司法系統下發《關于進一步規范辦理現場監督公證事項的通知》(贛司公字[2010]1號)，亦在司法系統引起不小的反響。這一切均是緣于2009年江西省審計廳對稅務部門進行的預算執行審計。

一、分析數據 疑云頓起

江西省有獎發票二次搖獎制度始于2008年，制度實行之初的本意，是為規范納稅人自覺依法使用發票的行為，鼓勵消費者依法取得發票，通過短信、登錄地稅網站等方式，將取得的有獎發票相關信息輸入到搖獎數據庫中，參加定期公開搖獎。獎金等級設置為一等獎每名20萬元，二等獎每名5萬元，三等獎每名2萬元。但2009年2月江西省審計廳財金處在對省地稅局進行預算執行審計時，有獎發票專戶審計人員發現，輸入搖獎池的發票數據情況異常。通過對2008年至2009年2月共9期搖獎池的數據和相關入庫稅收數據進行分析發現，存在輸入大量連號發票以獲取獎金的情況。經統計，輸入連號發票數大于4 200張的有13人，僅此13人共計輸入發票數量139 633份，占搖獎池發票總數的12.4%，其中最高一期輸入的連號發票數占當期搖獎池發票總數的30.3%;輸入發票金額994萬元，占搖獎池發票總金額的11.2%，其中最高一期輸入連號發票金額占當期搖獎池發票總金額的19.2%。

緊接著，審計人員又對輸入發票數大于4 200張的這13人進行分析和排查，鎖定了以下三個重大疑點:

1.劉××、杜×(此兩人為××影城客戶)、劉×(××影城員工)、胡××(與杜×身份證上的住址相同)、劉×5人共輸入7萬余張連號發票，其中5元面值的發票6萬余張(其中第五期該5人共輸入連號發票35 909張，占當期獎池發票總數量的22.8%)，基本為××影城開具的定額發票，票面總金額達61萬元，中獎金額17萬元;趙×(××公司營業網點收費員)在一個月內輸入連號發票4 258份，占當期連號發票數量的2.7%，中獎金額22萬元，占當期中獎總金額的46.8%。

2.文××(×縣財政局會計核算中心會計)自2008年8月開始輸入系統2萬余張發票參加搖獎，這些發票主要為50～500元的大面額連號發票，且在幾個月內輸入的票面總金額高達400萬元，發票使用存在明顯異常。文××于2008年第四期獲得二等獎和三等獎各一，中獎金額合計7萬元。

3.陳×(××局發票所員工)2008年9～10月輸入近2 000份1元面值的連號發票，并于2008年第五期發票搖獎中獲得一等獎，獎金20萬元;該發票所另一員工吳×也在2008年4～7月輸入1 786份2元面值的連號發票，但未能中獎。

二、順藤摸瓜 一追到底

針對這三個疑點，審計人員展開了緊鑼密鼓的內查外調。

1.對××影城、××公司兩單位售票員、收費員利用職務之便，侵占消費者權益以獲利的情況，審計人員取得了江西省地稅局對這一問題的處理函:贛地稅征便函[2008]41號反映，省地稅局于2008年12月對趙×及杜×、劉××的行為予以處理:未予支付××公司趙×中獎金額22萬元，對××影城向客戶出具大批小面額連號發票的行為處以2 000元罰金，但對××影城劉××、杜×及胡××的中獎獎金17萬元未予以收回，且這種輸入大量連號發票的行為至2009年2月止仍未得到有效解決，有獎發票制度設計存在重大缺陷。

2.通過對文××所在單位進行調查發現，文××自2008年8月開始將其核算的政府、人大、政協等17個縣直單位用于報賬的發票以個人名義輸入搖獎系統，并于2008年第四期獲得二等獎和三等獎各一，獎金7萬元。中獎后，文××未經單位許可，私自將已裝入憑證的中獎發票撕下，以個人名義領取了獎金，將本應屬于單位的獎金據為己有。

3.××局發票所中獎員工陳×所使用的是××餐館開具的1元發票，調閱××餐館2008年發票領購數量分戶統計表顯示，該餐館2008年領用發票總金額183 000元，大部分為面額10～100元的定額發票，僅于2008年9月12日一次性領取1元面額的發票3萬份，占該餐館年發票總金額的16%，占該餐館全年領用發票數量的88.8%，領用情況明顯異常，而發票發售員正是陳×。搖獎數據庫數據顯示，陳×于2008年9至10月輸入近2 000份××餐館1元面值的連號發票，這3萬張發票共連號輸入搖獎系統11 571份，并獲得一等獎。

三、追根溯源 原因分析

經過實地調查和情況分析，審計人員認為，以上現象究其產生的原因，一是有獎發票制度設計存在缺陷，運行管理不嚴密，未對輸入發票的數量、輸入人身份等設定限制措施并實行動態監控，導致惡意大量輸入連號發票的情況屢次發生;二是有獎發票在領用、發售、管理等內部控制方面存在缺陷，發票所僅對發票領用的總額進行控制，未對發票面額，特別是小面額發票的領用設定相關限制措施，對明顯的發票領用異常行為未采取任何辦法予以有效控制，給少數惡意使用者提供了空間;三是稅務部門對搖獎數據和發票管理直接相關人員未設回避措施，搖獎過程一些重要環節未能進入公證程序，容易引起道德風險和控制風險;四是消費者一般只對發票刮獎有點興趣，一般都不愿花費更多時間登錄搖獎系統網站進行繁瑣復雜的發票號碼錄入;五是現行現場公證制度有缺陷，難以完全取信于民。

審計人員同時對比了稅務征管信息系統的入庫稅收數據，發現實施有獎發票二次搖獎制度的交通運輸、餐飲商業等四大行業當年入庫的營業稅與2007年相比不升反降，消費者輸入二次搖獎系統的發票金額僅占其應輸入總額的0.2%，對增強納稅意識、以票控稅的作用幾乎可以忽略不計;另外有獎發票二次搖獎中，原始搖獎數據的完整性、準確性、安全性不在公證之列，搖獎程序的設計、開發的合規性不在公證之列，搖獎所用電腦的安全性不在公證之列，而以上公證環節不嚴密極易導致道德風險和司法公證公信力的喪失，甚至引發不良社會后果。

鑒于此審計認為，由于稅務部門對二次搖獎情況預計不充分，制度設計有缺陷，運行管理不夠完善，導致了一系列問題，使這一活動有可能成為少數人非法牟利的手段，與制度設計的初衷背道而馳，制度的實行弊大于利。

四、為民負責 移送處理

對于有獎發票二次搖獎公證程序不嚴密問題，江西省審計廳本著社會效益優先、人民群眾利益優先的原則，將其移送江西省司法廳處理。司法廳在年前就向審計廳進行了正式復函，高度贊揚了審計的法律意識和對事業對百姓負責的精神，并將調查結果及時向審計廳進行了反饋。對于有祥、陳疆等利用職務之便惡意輸入搖獎系統發票以獲利的情況，審計廳也作出移送處理書，將其移送有關主管門處理，并得到有關部門高度重視，追回了這幾名當事人已獲得的數十萬元獎金，并對其人作出行政記過、黨內嚴重警告、辭退等處分。

五、狠抓整改 影響甚巨

2010年初，江西省地稅局采納審計建議，取消了有獎發票二次搖獎制度，把原有用于二次搖獎的獎金投入到有獎發票一次開獎(刮獎)中，擴大一次開獎的中獎面，也即文章開頭出現的省地稅局官方網站發布的公告。僅此一項制度的改變，每年可減少財政支出500多萬元，不但仍能有效發揮有獎發票以票控稅，打擊違章發票和增強公民納稅意識的促進作用，而且更從源頭上、制度上鏟除了違規行為滋生的土壤。

2010年1月，江西省司法廳又向全省各設區市司法局下發了《關于進一步規范辦理現場監督公證事項的通知》(贛司公字[2010]1號)，要求全省各級公證機構和全體公證人員充分認識現場監督公證的重大意義，從促進社會和諧穩定的高度出發，嚴格程序，確保公證的嚴肅性和權威性，尤其對電腦搖獎公證等新型現場監督類公證事項，更要采取有效方式，注重完善電腦搖獎數據的收集固定和搖獎程序的監測操作規范，對涉及到專門性問題的，公證處要聘請或委托專業部門、有專業知識的人員進行鑒定和核查，確保現場公證數據(材料)的完整性、準確性和安全性，對發現的個別重大問題逐級報告，同時加強對現場監督公證的業務指導和監管，加強學習教育，不斷提高公證人員的業務素質。

最終，通過一次審計，改變了一項政策，有效強化了搖獎公證制度建設，一舉獲得每年節約財政開支500萬和有效增強司法公信力的雙重效果。

(作者單位:江西省審計廳)