推進我國公務卡制度改革的思考

“提高政府工作透明度”，“讓權力在陽光下運行”，是黨的十七大報告對財政管理提出的更高要求。作為落實這一要求之一的公務卡制度改革，其核心是通過制度、機制和工具創新，讓公務支出透明化，實現陽光消費，所以建立并推行公務卡制度非常有必要。它既有利于深化預算制度改革，又有利于提高財政財務管理水平，特別是有利于提高公共支出透明度。我國公務卡制度改革從2007年開始在中央單位試點以來已初見成效，但也發現了一些新的問題。筆者根據從業多年的經驗，對此談點自己的看法，以饗讀者。

一、我國公務卡制度改革的成效及存在的主要問題

(一)公務卡制度改革的基本情況。我國公務卡制度改革試點在2007年從中央單位開始，其總體思路是堅持公共財政改革方向，以公務卡及電子轉賬支付系統為媒介，以國庫單一賬戶體系為基礎、以現代財政國庫管理信息系統為支撐，逐步實現使用公務卡辦理公務支出，最大程度地減少單位現金支付結算，規范單位財務管理，強化財政動態監控，健全現代財政國庫管理制度。在堅持三個原則的基礎上建立和推行這個制度。一有利于完善現代財政國庫管理制度;二有利于加強財政動態監控;三有利于方便預算單位用款。

截至2009年10月底，中央預算部門本級及32個省(自治區、直轄市)啟動了公務卡制度改革試點推廣，公務卡發卡量335.76萬張，其中628BIN號公務卡286.68萬張。公務卡制度改革形勢喜人。

(二)公務卡制度改革的成效。隨著中央和地方公務卡制度改革試點全面推進，改革成效已逐步顯現。一是豐富和完善了財政資金支付結算工具。當前我國財政資金一般采取財政直接支付和財政授權支付方式進行支付結算，與此同時現金支付方式也長期存在。推行公務卡制度改革，通過引入信用卡結算方式，可以充分發揮信用卡現場結算的優勢，方便預算單位用款，豐富和完善財政資金支付結算工具。二是增強了公務消費支出透明度。通過將公務卡支持系統和財政動態監控系統有機銜接，財政財務部門可以實時監控公務卡支付的每一筆公務消費支出，有效解決傳統現金支付存在的信息不對稱問題，大大增提高了公務消費支出的透明度。三是大幅減少了現金使用量。實行公務卡制度改革最直接的目標是減少預算單位現金使用量。隨著改革快速推進，預算單位現金使用量呈大幅減少態勢。四是促進了刷卡環境的改善。行政事業單位帶頭使用信用卡，將在社會上起到很好的示范作用，有利于逐步轉變傳統“現金消費”觀念，有力地推動各商業銀行、中國銀聯改善刷卡環境。

(三)公務卡制度改革存在的主要問題。

1.卡種功能方面問題。有的地方尚未認識到使用銀聯標準信用卡的重要性，還未完全采取銀聯標準信用卡;部分工作人員心存抵觸情緒，辦卡用卡不積極;實有資金賬戶還款和零余額賬戶還款未實現有機整合;有的代理銀行辦卡手續比較繁瑣，辦卡效率較低。

2.代理銀行管理機制問題。目前預算單位只能選擇零余額賬戶開戶銀行為公務卡發卡銀行，還不能跨行發卡;有的地方對公務卡卡面、優惠條件等方面的要求太多，銀行難以應付，不少銀行甚至一直是成本大于收益運行;公務卡信用額度與普通信用卡額度采取重疊管理方式;有的銀行公務卡支持系統功能不太完善。

3.公務卡支付與監控機制問題。不少持卡人不熟悉信用卡業務;有的單位對取現約束力不夠;有的單位支付還款流程不規范;財政部門和人民銀行目前控制預算單位現金使用的要求不太明確;部分地方還未建立公務卡動態監控機制，公務卡刷卡信息還不能實時傳遞到財政財務部門。

4.受理環境方面的問題。POS機具布設不足，難以滿足刷卡需要;商戶受理意愿較低;一些涉及公務支出較多的行業單位，如火車票售票等尚不能刷卡消費。

5.公務卡風險控制機制問題。主要是信用風險、逾期還款風險等。

二、建立健全我國公務卡制度的思考

目前，我國已經初步建立了公務卡制度的基本框架。今后，應當針對公務卡制度改革試點中出現的問題，采取切實有效措施，積極將改革向縱深穩步推進。

(一)規范卡種選擇。推行公務卡制度改革，應當堅持強制使用銀聯標準信用卡。銀聯標準信用卡是指按照中國銀聯的業務技術標準發行，卡面帶有“銀聯”標識，發卡方標識代碼(BIN號)經中國銀聯分配或確認，以人民幣進行交易結算的銀行卡。強制要求使用銀聯標準卡，一方面因為公務卡是由行政事業單位工作人員持有并主要用于公務消費支出的信用卡，其公務消費支付活動包含了大量的公務活動信息，很大程度上可以反映出政府活動的范圍和方向;另一方面，公務卡改革作為我國國庫集中支付改革的延伸以及銀行卡產業建設的重要內容，應當在卡種選擇上立足我國銀行卡產業發展大局，大力支持國內銀行卡品牌創建工作。

(二)健全額度管理機制。公務卡額度管理事關能否滿足持卡人公務需要，有必要將公務卡的信用額度與持卡人在同一家銀行辦理的其他信用卡的信用額度分別管理、區別對待。目前信用卡額度管理通常采取信用額度重疊的做法，例如持卡人在某一家銀行辦理了兩張信用卡，持卡人信用額度為兩張信用卡中最高額度的那一張，而不是兩張信用卡額度之和。考慮到公務卡公務消費支出具有一定的剛性要求，若按照信用卡額度通常管理方式，一旦在公務消費之前，個人使用其他信用卡辦理了信用消費，將直接導致公務卡無法滿足公務消費支出需要。因此，公務卡信用額度與普通信用卡額度應分別管理，并由財政部和中國人民銀行用制度規范，以更好地滿足公務消費支出需要。

(三)健全代理銀行管理機制。預算單位選擇公務卡的發卡銀行，應當結合財政國庫管理制度改革的要求自主選擇確定。在公務卡制度改革試點階段，要求發卡銀行與預算單位零余額賬戶的開戶行保持一致，這符合試點階段的特點，但是隨著公務卡制度改革深入發展，為充分體現商業銀行公平競爭和預算單位自主自愿的原則，發卡銀行與預算單位零余額賬戶開戶行可為不同銀行。要實現這一目標，應著力解決好兩個問題:一是應當堅持由發卡銀行為預算單位提供公務卡支持系統;二是財政動態監控系統能接收發卡銀行與零余額賬戶開戶銀行的信息，并將二者鏈接后進行動態監控。

推行公務卡制度改革，在遵循市場原則的基礎上，適當兼顧代理銀行的成本收益。公務卡能夠拓展代理銀行的業務，給代理銀行帶來安全、穩定的收益，這也是驅動代理銀行、中國銀聯等有關方面積極投入公務卡制度改革的經濟利益原因。但是，由于銀行卡業務的特殊性，商業銀行初期投入較大，成本回收較慢，所以在公務卡制度改革初期，一般是成本大于收益運行。要處理好代理銀行公務卡業務的成本收益問題，應當明確兩項政策措施:一是代理銀行對持卡人的讓利。公務卡對預算單位工作人員而言，是一項需要強制辦理、強制消費的政策規定，沒有可選擇性，如果持卡人還要為此支付公務卡年費等，那就不合理了。因此，代理銀行在獲得安全、穩定收益的同時，應當給公務卡提供一定的優惠條件，支持和鼓勵持卡人使用公務卡消費。二是適當彌補代理銀行成本。由于代理銀行在改革初期一般是成本大于收益運行，財政部門在此期間，應比照給予零余額賬戶代理銀行的標準，支付給發卡銀行一定的手續費，同時研究制定相關財稅支持政策，鼓勵各商業銀行積極參與改革。

(四)科學設定支付范圍。公務卡的支付范圍主要包括差旅費、會議費、招待費和一定限額以下的零星購買支出等。應從制度上明確公務卡結算的范圍和目錄，使公務卡制度針對性更強，更易于預算單位操作執行。

(五)健全支付監控機制。推行公務卡制度改革，應滿足財務監督和財政動態監控需要。具體來說，代理銀行工作努力的方向:一是保證信息傳遞的實時性。代理銀行通過單位零余額賬戶將資金劃入公務卡賬戶的同時，應實時向財政動態監控系統反饋信息。二是保證信息傳遞的全面性。代理銀行反饋的監控信息，不僅要包括零余額賬戶向公務卡的劃款信息，還要包括該筆報銷業務所對應的公務卡向商戶付款的明細支付信息。三是保證信息傳遞的準確性。代理銀行零余額賬戶支付信息和公務卡公務消費信息應準確鏈接，確保財政動態監控需要。

(六)加強協調配合。推行公務卡制度改革是一項復雜的系統工程，涉及財政部門、人民銀行、預算單位、代理銀行等多方面，并受相關政策、受理環境、用卡觀念等諸多因素影響。在推進改革過程中，財政部門應注重加強協調配合。一是加強與紀檢監察、人民銀行等部門的溝通協調，共同創造良好的政策環境，形成推動合力;二是加強與預算單位密切溝通協調，取得預算單位的配合和理解;三是加強與各代理銀行溝通協調，指導代理銀行按照公務卡制度做好公務卡相關服務和技術支持工作，同時加強對代理銀行辦理公務卡業務的管理與監督。

(七)健全市場受理機制。公務卡受理環境是制約公務卡制度改革深化的關鍵因素。應加快銀行卡受理市場建設，為公務卡的使用創造順暢、便捷的條件。一是在確定預算單位出差、會議定點管理單位和其他定點單位(如飛機票、火車票代售點)時，將具備受理銀行卡作為必需條件之一;二是研究對特約商戶的財稅支持政策，對受理公務卡的定點商戶給予適當的補貼或稅收優惠，采取激勵措施提高商戶受理意愿;三是中國銀聯和各代理銀行要進一步加大POS機具布設的數量和密度，特別是要加大民航、鐵路、酒店及市縣的布設力度。

(八)健全風險管理機制。借鑒國際經驗，高度重視公務卡風險防范工作。一是財政部門、人民銀行、中國銀聯等方面應當根據改革進展情況，不斷完善政策制度，采取積極措施控制公務卡風險，特別是公務卡改革向基層預算單位及市縣推進時，應適當降低授信額度，適當縮小辦卡的人員范圍，以防范風險。二是各代理銀行應加強內控管理，完善公務卡支持系統，為公務卡制度改革提供安全、高效的支付環境;同時，應密切跟蹤公務卡消費還款情況，加強統計分析，對出現的問題及時與有關方面協調解決。三是持卡人應當牢固樹立安全意識，堅持規范用卡，及時報銷還款，妥善保管卡片及密碼，切實履行好自身職責，避免出現“不良信用記錄”問題。

建設現代公共財政管理體系，是我國財政改革的目標取向，公務卡制度是邁向這一目標的有效措施。通過深化改革、完善機制、健全制度，我國力爭在較短的時間內建立“使用方便、操作規范、信息透明、監控有力”的公務卡制度和公務消費支出監控機制，推動我國財政國庫管理水平邁上新臺階。

(作者單位:江西財經大學國際學院)