城市化進程中失地農民的就業困境及對策

一、失地農民的就業背景

1. 失地農民的補償。我國法律明確規定農村土地歸農村集體所有，農民對土地沒有最終的土地所有權，因此農民對土地的價格失去了定價權，國家在征地農民的補償上表現出了非合理性。在征地過程中，補償款分配混亂，政府與民爭利，賺取“高征低買”中的差價，直接導致失地農民的利益受損，難以維持長遠的生計。

2. 失地農民的保障。對于農民來說，土地不僅是生產生活資料，更承擔著最基本生活的保障功能。從表面看失地農民已經成為市民，但失去土地的農民并沒有享有相應的社會保障如養老、就業、醫療等。目前，農民失去土地后主要有以下幾種安置方式:貨幣安置后自謀出路、征地單位或原集體經濟組織安置以及蘇南地區正積極探索的土地換社保安置。這些安置方式均出現了不同程度的問題。如貨幣安置:安置標準不一，而且一次性補償款終究有限;就業安置:短期性，一旦征地單位或經濟組織出現問題，失地農民同樣生活無著落;土地換社保安置:十分突出的資金缺口矛盾及其所導致的問題。因此失地農民必須尋找新的生存方法來滿足自己的生活需要。

3. 失地農民的就業。農民在失去土地之后就自然地變成了一種閑置的勞動力，積極實現失地農民的再就業就是充分利用這些閑置資源，這不僅有利于失地農民的生活改善，也有利于社會的和諧。

二、失地農民就業困境的原因探析

(一) 個人層面

1. 能力因素。農民的文化素質偏低，大多沒有技術，甚至有些人不識字，由于沒有工作技能，農民一般從事體力勞動。農民長期從事農業生產，所獲得的生產技能多與農業生產有關，而這些技能在農民進入城市后基本沒有用處。

2. 心理因素。長期從事農業生產的農民對土地產生了濃厚的感情，嚴重的土地情結使失地農民對再就業產生了抵制情緒;土地被征用之后，農民的住地變為城區，而他們的實際生活并不能迅速轉換，文化上也存在相當大的差距，“文化墮距”(culture lag)現象非常明顯;失地農民認為國家征用了土地，就得為他們的生活負責，期望土地賠付和安置費用能高一些、再高一些，引用一些征地工作人員的話就是“(農民)心里已經蠻高興了，嘴巴上還是不答應”“能要到一分是一分”，對政府產生了依賴心理;失地農民難以找到自己的立足之地，總有寄人籬下之感，對自我在城市社會中的投射也是負性的，對農民時期的生活產生返戀，對市民生活沒有期待，出現退縮心理;得過且過心態與小農意識，受農村生活方式影響，失地農民養成了閑散的習慣，沒有發展眼光，視野狹窄，沒有提升自身素質的強烈愿望。

(二) 政府層面

1. 戶籍制度。農民失去了土地，經歷了市民化的過程，然而并沒有成為真正意義上的市民，他們是介于農民和市民之間的一個群體，依然受到戶籍制度的束縛。這種束縛體現在以下幾個方面:首先，戶籍制度使失地農民的就業手續繁瑣，大部分失地農民不能夠進入正規的勞動力市場，只能進入非正規的勞動力市場，這樣失地農民的收入普遍低于市民。其次，戶籍制度造成了城鄉對立，農民難以與現代文明接軌，發展受阻，城市人對進城就業的失地農民懷有排斥態度，甚至表現出社會歧視，這極大地打擊了失地農民再就業的積極性。最后，戶籍制度使失地農民在進城務工的時候需向所在的城市繳納比市民更多的費用，對于本身就不富裕的失地農民來說，這一費用是巨大的。

2. 二元用工制度的存在。二元用工制度的限制，使得一部分失地農民在尋找工作時受到排斥，影響了他們再就業的機會。

(三) 社會層面

1. 社會關系網絡。失地農民的社會關系網絡一般以血統、親緣、鄰里等初級群體為基礎，其他的關系較少。這種初級的社會關系網絡，成為影響失地農民再就業的一大障礙。農民由于其活動能力的限制，交往僅僅限于自己所生活的圈子，導致圈子規模較小;而且同屬于社會底層，社會資本質量低。這就意味著失地農民很難通過這一網絡找到工作。

2. 社會排斥方面。社會排斥可以簡單定義為個人、團體和地方由于國家、企業和利益團體等的作用而部分或全部排斥出經濟活動、政治活動、家庭和社會關系系統、文化權利以及國家福利制度的過程。其中，經濟因素是最重要的一個方面，直接后果就是導致失地農民更加貧困，主要體現在:就業門檻對失地農民的排斥、報酬門檻對失地農民的排斥等。

三、失地農民就業的對策

(一) 個人層面的對策

1. 積極參加就業培訓，提高就業能力。失地農民應該重視教育培訓的作用，通過教育培訓來提高自身的文化素質和科學技術能力，改變保守、自滿、抱怨、依賴他人的思想。同時失地農民在參加就業培訓時，應立足企業，以企業的需求為自身的培訓方向，避免眼高手低。

2. 調整心態，增強自我生存和發展的能力。失地農民要正視現實，轉變觀念。改變當前消極的就業心理;改變傳統的人生態度、價值觀念，樹立積極進取的精神和勇于拼搏的態度。失地農民要認識到想在激烈的城市生活中獲得成功，唯一的辦法就是勤奮努力，增強自己的競爭力。

(二) 政府層面的對策

1. 政策方面

① 鼓勵失地農民就業的財稅政策。第一，對失地農民從事個體經營的，可以在一定時間內免征營業稅;對吸納失地農民的服務型企業，應該享受一定的稅收優惠。第二，在防范財政風險的前提下，繼續實施小企業貸款信用擔保和關于促進就業專項資金擔保、開業貸款擔保，以緩解企業資金緊缺的矛盾。貸款擔保可與企業的上交稅收和吸納失地農民聯系起來，以鼓勵企業吸納更多的失地農民。

② 制定公平合理的用工政策。國家在用工方面應該制定專門針對失地農民的優惠政策，至少在失地農民市民化的初期階段應傾向于失地農民，在用工方面，應使失地農民在享受與城市人一樣的待遇的同時，在招工、用工方面優先錄用能夠勝任工作崗位的失地農民。

2. 組織建設

① 非盈利性組織建設。從某種程度來說，失地農民是一個同質性極強的群體，應當通過群體的力量，把這一群體組織起來，以獲得自身的發展。通過政府與民間組織的合作，建立服務失地農民的非盈利性組織。政府的參與使得這一組織變得具有權威性，可信度大大提高;民間組織由于其出于民間，對失地農民的困境、需求有切身體會，它們的參與使非盈利性組織可以更加現實地為失地農民服務。非盈利組織將在提供社會資源、保障權益等方面為失地農民提供幫助。

② 就業服務信息網絡建設。中國的就業信息服務機構往往針對城市市民，政府在這一方面并未給農民更多的關注。政府應在城鄉統籌思路的指導下，掌握轄區內本地和外來勞動力及用人單位的基本情況，逐步建立起統一、開放、競爭、有序的城鄉一體化勞動力市場;建立和健全跨城市的就業信息網絡，挖掘各類就業崗位，收集各類用工信息，建立企業用工信息定期發布制度，盡量讓失地農民都能得到及時有效的就業信息。

3. 立法建設

當失地農民合法權利遭受侵犯時，他們與城市農民工、下崗失業工人、城市貧民一樣，都屬于社會弱勢群體，他們沒有足夠的能力支付因尋求行政救濟所需要的成本。因此要為失地農民提供多種方式的法律援助，為其能夠接近法律，平等地享有行政救濟的權利建立暢通的渠道。目前我國還沒有一部專門針對失地農民的法律，國家應該根據中國的現實情況，制定一部專門針對失地農民的法律，使失地農民在安置、補償、就業等方面可以依法辦事，同時對在失地農民就業過程中所受到的權益傷害給予法律上的援助和保護。對侵犯失地農民就業安置利益的地方政府和單位，應該依法查處，嚴懲損害失地農民就業安置的有關人員。當今的中國是一個法治國家，法制建設是國家的重要工作，所以失地農民的立法建設符合這一宗旨。

(作者單位 浙江師范大學法政學院)