鄉(xiāng)村債務(wù)的起因與化解

20世紀(jì)80年代后期，我國鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)了債務(wù)問題。舊有的鄉(xiāng)村債務(wù)是否在化解?在新農(nóng)村建設(shè)全面推開的背景下，有沒有因此形成新的鄉(xiāng)村債務(wù)?如何化解舊的鄉(xiāng)村債務(wù)以及如何避免新的鄉(xiāng)村債務(wù)形成?

本研究首先對目前的鄉(xiāng)村債務(wù)狀況進行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村債務(wù)的起因及化解進行分析，側(cè)重從城鄉(xiāng)公共財政一體化的視角對鄉(xiāng)村債務(wù)的形成進行更為宏觀和更深層次的研究。

2009年夏，本項目組在河南境內(nèi)14個行政村進行了走訪調(diào)查。這14個行政村主要分布在河南省的豫東平原、西部及北部丘陵地帶以及南陽平原地區(qū)，有一定的代表性。

一、鄉(xiāng)村債務(wù)的特點

根據(jù)調(diào)查所獲得數(shù)據(jù)，先對14個行政村的鄉(xiāng)村債務(wù)狀況進行描述，以弄清目前鄉(xiāng)村債務(wù)的實際狀況。表1報告了調(diào)查的結(jié)果。

據(jù)表1及訪談，我們對目前鄉(xiāng)村債務(wù)作以下歸納:

1. 鄉(xiāng)村債務(wù)普遍存在但人均債務(wù)量普遍并不大

14個所調(diào)查的村中，12個村目前仍有鄉(xiāng)村債務(wù)，占調(diào)查村數(shù)的86%，只有2個村沒有，因此，村級債務(wù)仍然普遍存在。其中北寨村與松樹坪村的債務(wù)總量較大，分別為250萬和200萬，最少的韓大寺村只有1.5萬。而這些數(shù)目除以村人口數(shù)之后，人均債務(wù)量普遍并不很大，大體在人均100元左右。

2. 和目前鄉(xiāng)村的償還能力相比，債務(wù)負擔(dān)仍較重

由于村級組織大多沒有集體經(jīng)濟，上級撥款量又較少，因而財政收入總量少，鄉(xiāng)村債務(wù)總量與村級年財政收入總量相比，債務(wù)負擔(dān)仍較重，有的甚至大大超出了鄉(xiāng)村的償還能力。鄉(xiāng)村債務(wù)總量占村級年財政收入的比例為86%。南寨村債務(wù)總量與年財政收入比例高達27:1，也就是說，即使南寨村的各項工作和發(fā)展處于停頓狀態(tài)下，也需要27年的時間才能將債務(wù)償還完畢。

3. 少部分村人均債務(wù)量也相當(dāng)大

北寨村與松樹坪村的債務(wù)總量較大，分別為250萬和200萬，人均債務(wù)量北寨村為1200元，松樹坪村為2200元。

4. 收入主要依靠上級撥款

村級財政收入主要依靠上級的撥款，來源單一，且撥款的數(shù)量較少，根本不足以支持村級組織的正常運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。少部分村的其他收入主要是出讓村里有限的土地而獲得的一次性收入。如果村級組織不能找到穩(wěn)定長久的收入來源，最終只能陷入拮據(jù)不堪的財政困境。

5. 所欠信用機構(gòu)債務(wù)量較大，清還需要較長時間

調(diào)查顯示，信用機構(gòu)借款與個人借款成為鄉(xiāng)村債務(wù)的主要來源，分別占74%與26%。由于信用機構(gòu)屬于公有制，代表集體利益的村委會向信用機構(gòu)借款則屬于“兄弟”之間的借款，并且不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織為村集體的借款作擔(dān)保，一旦債務(wù)形成，沒有償還能力的村委會對債務(wù)則是能拖就拖，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村債務(wù)的長期存在。個人借款雖然所占比重不大，但利率相對較高，而且作為具體債權(quán)的個人多主動催促債務(wù)償還，村委會對個人借款還款積極性較高。然而，由于每年的收入有限，對債務(wù)總量尤其是對信用機構(gòu)的債務(wù)量償還能力有限，從而造成鄉(xiāng)村債務(wù)長期化。

6. 在傳統(tǒng)的債務(wù)構(gòu)成中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用較大

調(diào)查顯示，在2006年前形成的債務(wù)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占比重最大，有的甚至達到很高的比例。南寨村基建費與村級年收入比高達30:1。

7. 新農(nóng)村建設(shè)有可能導(dǎo)致新的鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生

調(diào)查顯示，在所調(diào)查的14個村中有4個村因新農(nóng)村建設(shè)形成或?qū)⒁纬尚碌泥l(xiāng)村債務(wù)。北寨村計劃建設(shè)文化大院和養(yǎng)老院，預(yù)計投入300萬，估計將有200萬元的缺口。松樹坪村計劃開發(fā)旅游區(qū)，預(yù)計缺口50萬。如果項目按計劃如期實施，那么將形成新的巨額鄉(xiāng)村債務(wù)。

二、鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因分析

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村債務(wù)的形成主要有新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦集體經(jīng)濟、應(yīng)酬來往費和墊交稅費五項具體原因，五項具體債務(wù)因素占所調(diào)查鄉(xiāng)村債務(wù)總量的比例分別為47%、34%、13%、4%與2%。下面對鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因進行具體分析:

1. 新農(nóng)村建設(shè)形成的債務(wù)

新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)涵是:“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。“村容整潔”這一條往往被各地當(dāng)做重點工作。交通線、縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨近處等則往往是建設(shè)新農(nóng)村的重點示范區(qū)，上級政府撥付部分項目款項，有條件沒條件的村都要安排一定的建設(shè)量。由于村級收入有限，加上以往債務(wù)的累積，很難支付這筆新農(nóng)村的建設(shè)量，從而形成新的鄉(xiāng)村債務(wù)。

2. 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)

鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施主要包括路、橋、水利、學(xué)校、電力通訊等。就所調(diào)查的有鄉(xiāng)村債務(wù)的12個村而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的債務(wù)在整個債務(wù)總量中所占比重達到34%。有些村由于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)花費較大，成為這些村債務(wù)的主要組成部分，如楊呂村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的債務(wù)12萬元占債務(wù)總量21.5萬元的56%。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多屬于較大的工程項目，需要較大的資金量，而對幾乎無收入來源的相當(dāng)數(shù)量的村集體，向村民集資就成了其主要的籌資渠道。

3. 集體經(jīng)濟形成的債務(wù)

因興辦集體經(jīng)濟造成鄉(xiāng)村債務(wù)的事例也屢見不鮮，在我們調(diào)查中就有山村因開發(fā)旅游欠債的現(xiàn)象。集體經(jīng)濟興辦容易造成鄉(xiāng)村債務(wù)的直接原因是產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)責(zé)不對等。村辦集體經(jīng)濟大都以村委會名義進行，在運行過程中所有事宜也是以村組織的名義進行。然而，經(jīng)營不善所形成的債務(wù)也就自然地落在了村委會身上。

4. 應(yīng)酬來往、公款私用形成的債務(wù)

村長、支書每年都有不小的開支用于應(yīng)酬。在我們調(diào)查中這一類債務(wù)占債務(wù)總量的比重約為4%。村里每一戶人家的婚喪嫁娶，本鄉(xiāng)甚至縣城鄰鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的事情也需要一定的支出，逢年過節(jié)的吃喝送請也會花費不少。一般這些錢由村長個人出，而村長作為“一把手”，有時個人與集體分不清。其實，村長等基層干部的工資很低而且還經(jīng)常不能按時發(fā)放，公款私用也就在所難免。比如，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某地村長每月工資只有180元，而工資還要與績效相聯(lián)，因此每年都不能如數(shù)領(lǐng)到工資。連這樣低的工資都沒有保障，基層干部開展各項工作自然會產(chǎn)生問題，要么消極應(yīng)付，公款私用，要么就不斷舉債。

5. 墊交稅費形成債務(wù)

墊交稅費主要是墊交水費和超生罰款即社會撫養(yǎng)費，還有部分地區(qū)是為完成上級的農(nóng)業(yè)稅賦任務(wù)，在民權(quán)、內(nèi)鄉(xiāng)縣等地發(fā)現(xiàn)有這類情況。在這些地區(qū)因墊交稅費而形成的債務(wù)占這些村所有債務(wù)的30%左右，最低約為12%，最高約為60%。墊交稅費主要是由于村委會為了在規(guī)定時間內(nèi)完成鄉(xiāng)政府交給的任務(wù)先行墊交，但事后未能完全收繳上來。實際上有些村就是因為沒完成收繳稅費任務(wù)而被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從辦公經(jīng)費里扣除了，并不是自愿墊交稅費。辦公經(jīng)費被克扣，但基本工作仍要完成，村干部就要自己掏腰包或者自籌資金完成工作。因此，辦公經(jīng)費因墊交稅費而最終形成債務(wù)。

以上分析的五個原因在其他文獻中多有提及，但以往的文獻缺少更深層次的分析。以下我們將基于城鄉(xiāng)公共財政一體化的視角對鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因進行更為宏觀和更為深入的分析。

三、基于城鄉(xiāng)一體的公共財政視角分析

取消農(nóng)業(yè)稅就意味著，鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品將主要由城鎮(zhèn)居民納稅來負擔(dān)。中國正處于城鎮(zhèn)化上升發(fā)展時期，《中國統(tǒng)計年鑒(2009)》數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)化水平只有45.7%。而河南情況又更為突出，《河南省統(tǒng)計年鑒(2008)》數(shù)據(jù)顯示，河南省城鎮(zhèn)化率只有34.2%。就全國來說，45.7%的城鎮(zhèn)化率也就意味著要依靠不到全國人口一半的城鎮(zhèn)居民納稅來提供超過全國人口一半的鄉(xiāng)村居民的公共產(chǎn)品;而就河南來說，34.2%的城鎮(zhèn)化率也就意味著要依靠全省三分之一的城鎮(zhèn)居民納稅來提供占全省居民三分之二的鄉(xiāng)村居民的公共產(chǎn)品，這就決定了所能提供的公共財政資源難以充足，這在河南尤甚。總而言之，由城鎮(zhèn)居民納稅為鄉(xiāng)村居民提供公共產(chǎn)品就很難避免。要么鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不足，要么就形成鄉(xiāng)村債務(wù)。

鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不足，必然影響農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，甚至導(dǎo)致農(nóng)村防御自然災(zāi)害的能力大幅降低。比如，2009年河南旱災(zāi)，2010年西南旱災(zāi)所導(dǎo)致的嚴(yán)重損失和鄉(xiāng)村水利設(shè)施長期得不到改善甚至廢弛有著直接的關(guān)系，而這又和鄉(xiāng)村財政資源的不足有著直接的聯(lián)系。因此，這讓我們對減輕農(nóng)民負擔(dān)問題有一個更全面和更深入的思考:如果農(nóng)民的直接負擔(dān)減輕了，但導(dǎo)致鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，則既可能影響鄉(xiāng)村勞動生產(chǎn)率的提高，也影響農(nóng)民收入水平的增加，在遇到較大自然災(zāi)害時還可能因此大幅降低農(nóng)民的收入水平。

由城鎮(zhèn)居民納稅為鄉(xiāng)村居民提供公共產(chǎn)品還可能降低資源配置的效率。降低資源配置效率的表現(xiàn)其一是:農(nóng)產(chǎn)品的價格扭曲與過量消費。

降低資源配置效率還表現(xiàn)在:糧食直補和取消農(nóng)業(yè)稅在一定程度上阻滯了城鎮(zhèn)化進程。根據(jù)我們所做的另一項調(diào)查，約有15%的受訪者表示糧食直補和取消農(nóng)業(yè)稅動搖了其外出務(wù)工的念頭。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒(2008)》，2007年第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員比重為40.8%，而第一產(chǎn)業(yè)的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為11.3%，這就意味著，占全社會40.8%的從業(yè)人員只生產(chǎn)出11.3%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，由此，農(nóng)民的收入很難得到有效提高。因此，解決農(nóng)民收入問題的關(guān)鍵之一在于減少農(nóng)民，加快城鎮(zhèn)化進程。顯然，種糧直補和取消農(nóng)業(yè)稅雖在直接提高農(nóng)民收入方面有一定的意義，但由于阻滯了城鎮(zhèn)化進程，其負面意義也是顯然的。

因此，我們認為，在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化水平還不夠高的條件下，主要依靠城鎮(zhèn)居民納稅為鄉(xiāng)村居民提供公共產(chǎn)品是必然不足和低效的。

四、要警惕新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)致新一輪鄉(xiāng)村債務(wù)的增加

2006年中國在全面取消農(nóng)業(yè)稅的背景下大力推進新農(nóng)村建設(shè)。郝書晨等(2007)對實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)藍圖所需要的公共產(chǎn)品進行了歸納總結(jié)，見表2。新農(nóng)村建設(shè)需要大量人財物的投入，也就是說，新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)致對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品需求增大。但現(xiàn)在全面取消了農(nóng)業(yè)稅，而城鎮(zhèn)居民納稅總量也相當(dāng)有限，尤其在面臨快速城鎮(zhèn)化的大背景下，城鎮(zhèn)居民給鄉(xiāng)村居民在新農(nóng)村建設(shè)方面的支持也注定是有限的。根據(jù)我們調(diào)查，新農(nóng)村建設(shè)即使在年收入上百萬的村進行也有相當(dāng)大的資金缺口。

我們建議，新農(nóng)村建設(shè)一定要量力而行，尤其在舊的鄉(xiāng)村債務(wù)尚未償還的條件下，更要慎重。在這一方面，各級地方政府尤其要保持頭腦清醒。

五、對策和建議

鄉(xiāng)村組織財權(quán)小于事權(quán)的收不抵支狀況長期得不到扭轉(zhuǎn)，巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)在目前經(jīng)濟水平下很難在短時間內(nèi)化解。雖然旨在化解鄉(xiāng)村債務(wù)并遏制其數(shù)量增長的相關(guān)措施逐步出臺，但目前取得的效果并不理想。為此，我們提出如下建議:

1. 上級政府要慎重開展達標(biāo)評比

在鄉(xiāng)村債務(wù)的成因中有相當(dāng)一部分是因為上級政府的達標(biāo)工程，以達標(biāo)工程為主的強制性任務(wù)不少又非鄉(xiāng)村所必需的公共產(chǎn)品。因此，上級政府一定要慎重開展達標(biāo)評比，盡可能多地采取行政指導(dǎo)而非行政命令，充分調(diào)動基層工作者的積極性，讓鄉(xiāng)村居民自己決定自己的發(fā)展道路。

2. 借鑒西方發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策要結(jié)合中國國情

受西方發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼政策的影響，中國政府也不斷加大對農(nóng)民的補貼，包括種糧直補、取消農(nóng)業(yè)稅等。但我們要認識到，西方發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)補貼政策多是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化接近完成的背景下實施的，而我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遠未完成，這就決定了主要依靠城鎮(zhèn)居民納稅無力有效保障鄉(xiāng)村居民的公共產(chǎn)品供給。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營主體必須是自然人，而非村委會

以村委會名義興辦和經(jīng)營集體經(jīng)濟是造成鄉(xiāng)村債務(wù)的主要原因之一。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營主體必須是能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的自然人，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟必須盡快改制。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因經(jīng)營不善所導(dǎo)致的債務(wù)只會成為企業(yè)本身或自然人的債務(wù)，不會成為村委會的債務(wù)。

4. 準(zhǔn)確定位村委會在稅費征繳上的責(zé)任

村委會只是村民的自治組織。如果村民欠繳上級部門的稅費，村委會有責(zé)任協(xié)助征收，但沒有墊交的責(zé)任。上級部門也沒有權(quán)力單方面扣除村委會的資金，包括上級部門撥付給村委會的資金，村委會由上級部門代管的各項資金。

5. 新農(nóng)村建設(shè)要量力而行

新農(nóng)村建設(shè)是一件好事，但以不形成新的鄉(xiāng)村債務(wù)為限。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，尤其要杜絕形象工程、超前消費等。

6. 繼續(xù)做好“村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管”

政府應(yīng)繼續(xù)積極踐行“村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管”的財務(wù)監(jiān)督機制，不能由“一把手”隨意支配。由此可以較好地避免村長與村委會財務(wù)公私不分的問題。

(作者單位 楊宇 山東濱海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會;樊明 王偉 呂帆 河南財經(jīng)政法大學(xué))