基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的KPI評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定研究及案例分析

摘要：文章在對大量國內(nèi)外文獻(xiàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，理論與實踐結(jié)合，針對基礎(chǔ)設(shè)施PPP（Public Private Partnership）項目的26個KPI，運(yùn)用四個等級來衡量其實施情況，建立了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目KPI評價標(biāo)準(zhǔn)體系，并運(yùn)用此標(biāo)準(zhǔn)體系對香港迪斯尼項目運(yùn)營期的實施績效進(jìn)行了評判。

關(guān)鍵詞：PPP；績效評價；關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）；評價標(biāo)準(zhǔn)

一、 PPP項目績效評價

PPP模式通過政府與私營部門的合作共同發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)參與各方的利益，提高資金使用效率并共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險， 為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟了新的資金來源，提高公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，是一種解決公共產(chǎn)品供給不足的創(chuàng)新模式。在我國，PPP模式也越來越多的被應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營，獲得了有效的發(fā)展。然而，在PPP項目漫長的特許經(jīng)營期內(nèi)，如何通過有效的管理與控制確保PPP模式的目標(biāo)得以實現(xiàn)，如何促進(jìn)PPP項目達(dá)到最優(yōu)產(chǎn)出并能衡量產(chǎn)出的變化，都是在PPP模式的運(yùn)行中值得思考的問題。面對PPP模式出現(xiàn)的許多問題，有必要深入研究PPP項目全生命周期內(nèi)的績效表現(xiàn)，通過有效的績效管理促進(jìn)PPP項目的產(chǎn)出，并促進(jìn)公共產(chǎn)品的社會福利最大化。

績效評價作為對公共資源的使用和管理的一種有效衡量、評價與監(jiān)督手段，在英美等發(fā)達(dá)國家的發(fā)展已有近百年的歷史，并逐步形成各具特色的績效評價體系。PPP項目績效評估的目的，在于通過全面的總結(jié)，不斷提高PPP項目決策、設(shè)計、施工、管理、運(yùn)營的水平，達(dá)到合理利用資金、提高投資效益、改進(jìn)管理、促進(jìn)生態(tài)平衡、提高公共產(chǎn)品供應(yīng)能力和質(zhì)量、公眾福利最大化等目的，同時為制定相關(guān)政策等提供科學(xué)依據(jù)。通過績效評價，反映出項目決策、建設(shè)、運(yùn)營等階段中出現(xiàn)的一系列問題，并將各類信息反饋到管理決策部門，可以檢驗項目投資決策的正確與否，促進(jìn)項目全生命周期中各項工作的不斷改善，從而構(gòu)成完整的績效管理系統(tǒng)。同時通過有效的績效管理可以不斷促進(jìn)PPP模式在我國應(yīng)用的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，展現(xiàn)良好的政府形象，更好地吸收民間資本，推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。

但是，在我國PPP項目的績效評價系統(tǒng)卻相對空白，缺少統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價機(jī)制、評價方法、評價機(jī)構(gòu)，而且評價結(jié)果沒有約束力。因而，迫切需要建立一個出色的績效管理系統(tǒng)來引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的發(fā)展，在PPP項目關(guān)鍵績效指標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立適合的評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成系統(tǒng)完善的績效管理系統(tǒng)。

二、 PPP項目的關(guān)鍵績效指標(biāo)

關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）通過對目標(biāo)層層分解的方法使得各級目標(biāo)不會偏離組織戰(zhàn)略目標(biāo)，能很好地衡量團(tuán)隊績效以及團(tuán)隊中個體的貢獻(xiàn)，起到很好的價值評價和行為導(dǎo)向的作用。對于PPP項目的績效管理而言，要求KPI應(yīng)當(dāng)緊密地圍繞PPP項目的績效目標(biāo)，充分實現(xiàn)項目目標(biāo)要求。PPP項目的KPI應(yīng)當(dāng)全面反映PPP項目在各個不同階段的績效變化，并能適應(yīng)不同利益相關(guān)者的需求，這些KPI應(yīng)當(dāng)能夠如實反映項目的執(zhí)行效率、效能、經(jīng)濟(jì)性和伙伴關(guān)系的波動。同時KPI也強(qiáng)調(diào)PPP項目特有的決策階段的影響。

本文在KPI的理論基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)閱讀與總結(jié)從PPP項目的物理特征、財務(wù)融資和市場發(fā)展、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)性型組織的構(gòu)建、利益相關(guān)者滿意度以及進(jìn)度控制等角度，識別并判斷出PPP項目的KPI，如圖１所示，圖中的KPI是根據(jù)文獻(xiàn)中的研究成果得到的。

三、 KPI評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

本文采用世界通行標(biāo)準(zhǔn)法、國內(nèi)文獻(xiàn)綜述法、專家經(jīng)驗判斷法、綜合分析法、類推法等多種方法，結(jié)合定量的數(shù)據(jù)和定性的主觀判斷將PPP項目的KPI評判標(biāo)準(zhǔn)按照“差”、“中”、“好”、“極好”四個等級來衡量，具體的標(biāo)準(zhǔn)按照前期、建設(shè)和運(yùn)營三個階段如表1至表3所示。

（1）世界通行標(biāo)準(zhǔn)法：參照世界先進(jìn)國家通行的標(biāo)準(zhǔn)做法，如KPI3、KPI4、KPI5、KPI8等指標(biāo)參照國際通行經(jīng)驗做法來加以劃分等級。

（2）國內(nèi)文獻(xiàn)綜述法：參考國內(nèi)外已有研究成果，根據(jù)動態(tài)性、可比性原則適當(dāng)調(diào)整。

（3）專家經(jīng)驗判斷法：有些指標(biāo)既沒有已有研究成果可資借鑒，又缺乏定量的經(jīng)驗研究數(shù)據(jù)，則采用專家經(jīng)驗判斷法來劃分關(guān)鍵績效指標(biāo)的評判標(biāo)準(zhǔn)，如KPI1、KPI2等指標(biāo)。

（4）綜合分析法：綜合前述幾種方法，對一些國際上通行的指標(biāo)、而因我國國情不同而存在差異的一些指標(biāo)，采用綜合分析法，如KPI11、KPI16、KPI19、KPI24、KPI25等指標(biāo)。

（5）類推法：根據(jù)其他類似項目的相關(guān)指標(biāo)類推得到基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的KPI評判標(biāo)準(zhǔn)。如KPI12~KPI15、KPI23、KPI26等指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)分別根據(jù)普通建筑項目指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合PPP項目的具體特征及參照我國國情加以確定的。

四、 香港迪斯尼樂園PPP項目案例分析

1999年12月10日，香港特區(qū)政府與華特迪斯尼公司（Walt Disney Company，WD）達(dá)成協(xié)議共同（下轉(zhuǎn)第49頁）興建香港迪斯尼樂園（第I期），由雙方共同成立的合資公司—香港國際主題公園有限公司負(fù)責(zé)興建和營運(yùn)。香港迪士尼樂園采用的是PPP模式中的聯(lián)營體方式。迪斯尼樂園是香港政府在1997年金融危機(jī)后用以振奮人心的項目，希望其可以為香港帶來經(jīng)濟(jì)刺激效應(yīng)。自2005年開園以來，已運(yùn)營5年有余，對于此項目，主要的目標(biāo)在于獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益和大量的就業(yè)機(jī)會以促進(jìn)香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。采用前述的評價標(biāo)準(zhǔn)可以對目前運(yùn)營階段實際KPI的完成情況進(jìn)行評價，如表4所示。

公眾滿意度對于PPP模式的運(yùn)營至關(guān)重要，根據(jù)文獻(xiàn)，90%訪客對樂園感到滿意，而且92%的訪客有意重訪，也有部分游客對迪斯尼的“霸權(quán)文化”存有異議，故KPI22判為“好”。

數(shù)據(jù)顯示，香港迪斯尼樂園2009年全年營運(yùn)收入25.41億港元，主要來自門票銷售、酒店住宿以及商品銷售和餐飲服務(wù)，營運(yùn)成本支出為26.11億港元，雖然同比減少4％，但2009財政年度凈虧損仍高達(dá)13.15億港元，短期未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。故KPI12及KPI23均判為“差”。

據(jù)香港立法會披露的香港特區(qū)政府1999年11月16日行政會議的內(nèi)容，香港迪斯尼的建園設(shè)想分三期進(jìn)行，目前僅建成開放了第一期。目前華特迪斯尼公司更熱心于上海迪斯尼樂園的建設(shè)，導(dǎo)致香港迪斯尼樂園面積不到整體規(guī)劃的一半，是“世界上最小的迪斯尼”。樂園建設(shè)進(jìn)度規(guī)劃的不完善，加之經(jīng)營不善，盈利狀況堪憂。故KPI14判為“差”。另一方面，由香港特區(qū)政府與迪斯尼公司共同成立的合資公司香港國際主題公園有限公司內(nèi)部團(tuán)隊氣氛良好，分工明確，雙方存在較好的溝通和交流，但團(tuán)隊開放性并不高。故KPI16判為“好”。

園區(qū)自開放以來，對安全的重視程度很高，雖然出現(xiàn)過一定的事故，但幸無人員傷亡事件發(fā)生，對每次事故的發(fā)生園區(qū)都能做出迅速的反應(yīng)和補(bǔ)救措施并積極減少損失概率于損失程度，減少各種風(fēng)險的潛在影響。故KPI18及KPI19判為“好”。

2009年7月華特迪斯尼公司與香港特別行政區(qū)達(dá)成香港迪斯尼樂園擴(kuò)建協(xié)議，按照擴(kuò)建計劃，2014年前將陸續(xù)建成全球獨(dú)有及亞洲獨(dú)有、針對年輕客群的3個全新主題園區(qū)以增強(qiáng)園區(qū)的趣味性及競爭力。但是上海迪斯尼樂園的興建，預(yù)計園區(qū)游客數(shù)量將會減少20%，這將對園區(qū)的市場開發(fā)能力提出極大的挑戰(zhàn)。故KPI25判為“好”，而KPI24判為“中”。

香港迪斯尼樂園公布的年度財務(wù)報告顯示，在截至去年10月3日的2009財政年度，收入25.4億港元，凈虧損為13.15億港元。隨后相關(guān)報道顯示香港迪斯尼樂園2010年有望在利息、稅項、折舊、攤銷前收益（EBITDA）基礎(chǔ)上實現(xiàn)盈利。故KPI26判為“中”。

由此可以看出，香港迪斯尼樂園項目運(yùn)營期的實施過程中，有一半指標(biāo)的運(yùn)行存在問題，說明目前樂園的運(yùn)營存在很大的問題。這些指標(biāo)大多涉及香港國際主題公園有限公司的市場經(jīng)營及財務(wù)狀況，對此私營機(jī)構(gòu)方華特迪斯尼公司應(yīng)該結(jié)合中國文化修正管理方式，加強(qiáng)樂園的日常運(yùn)作管理，盡量減少固定成本，做好成本控制工作并提高運(yùn)作效率。

參考文獻(xiàn)：

1. 袁競峰. 基于VFM的PPP項目績效管理研究.南京：東南大學(xué)博士學(xué)位論文，2009.

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基金項目：國家自然科學(xué)基金項目“基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目殘值風(fēng)險動態(tài)預(yù)測與監(jiān)控方法研究”（71001027）；教育部人文社科基金項目“基于價值鏈增值的保障性住房PPP模式供給研究”（09YJCZH014）。

作者簡介：李啟明，博士，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系教授、博士生導(dǎo)師；Skibniewski Miroslaw J.，博士，教授，博士生導(dǎo)師，美國馬里蘭大學(xué)Clark工學(xué)院講座教授教授；袁競峰，東南大學(xué)博士，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系講師；季闖，東南大學(xué)土木工程學(xué)院建設(shè)與房地產(chǎn)系碩士生。

收稿日期：2010-10-22。