蘇州城鎮化建設的現狀\\存在問題及其對策

摘要:當前蘇州的城鎮化已達到一定的規模和水平，但城鎮化質量仍然存在著認識不夠明晰、城鎮規劃欠缺整體性和個性特色、城鎮行政管理體制及功能尚不完善、政策落實不到位等方面問題。因而，文章從提高思想認識、完善城鎮規劃、加強農民培訓、優化產業結構、深化行政體制改革、強化管理職能、健全城鎮功能等角度探討了推進蘇州城鎮化建設的對策。

關鍵詞:蘇州;城鎮化;城鄉一體化

中圖分類號:F292文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)27-0105-03

所謂城鎮化是指一個國家或地區的產業和人口從分散鄉村向某一特定點集中的過程，這一特定點就是城市或城鎮，在這個過程中起重要作用的是產業的集中，相伴而生的是人口的集聚。顯然，只有產業的集中才能誘導人口的轉移。從這個意義上說，城鎮化也即農村人口及非農產業不斷聚集于某個區域，發育成具有城鎮基本形態的社會經濟單元，即城鎮規模不斷擴大、質量不斷提高的自然歷史過程。這個過程包括從事非農產業人口的增加;城鎮的規模和質量不斷提高;城鎮的基礎設施不斷完善;城鎮文明的普及程度不斷擴大;城鄉差別、工農差別不斷縮小甚至消失。

近年來，蘇州始終把城鎮化建設擺在重要的戰略地位，作為加快城鎮化進程、縮小城鄉差別、實現城鄉一體化和全面建設新農村的重要舉措。“小城鎮、大戰略”的指導思想越來越引起高度重視。

一、蘇州城鎮化建設的基本現狀

到2009年底，納入蘇州市統計部門統計口徑的建制鎮為61個(納入市建設部門統計口徑的建制鎮44個，不包括城關鎮和已劃入城市統計范圍的鎮)。其中，城鎮建成區平均面積6.4平方公里，平均戶籍人口2.08萬，全市600多萬外來人口中約有350萬分布在各個城鎮。蘇州城鎮化建設的成效主要體現在四個方面:

(一)城鎮布局逐步優化，城鎮體系不斷完善

積極推進農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中，優化城鎮、工業、農業、居住、生態、水系等規劃布局。目前，初步形成了以較大城市(蘇州市區)為核心、中等城市(五個縣級市市區)為節點、10個重點中心鎮為骨干、40多個一般鎮為基礎的城鎮布局體系，全市2.1萬個自然村已規劃調整為2 517個農村居民點。

(二)基礎設施逐步完善，綜合功能不斷加強

30多年來，蘇州市共投入資金400多億元，實現了鎮鎮村村通公路、通程控電話;自來水普及率達到99%以上;有線電視網絡普及鎮(區)，覆蓋農民小區;全市88%的行政村建立了功能配套的社區服務中心;教育、文化、體育、科技、醫療、保健、商業、金融和集貿設施基本齊全，覆蓋率達85%以上;90%以上的村鎮建立了垃圾無害化處理體系，社會保障在蘇州農村基本實現全覆蓋，正在實現社會保障的城鄉并軌。

(三)居住條件逐步改善，環境質量不斷提升

蘇州農民住進了現代化的生活小區，徹底告別了“前菜園后茅坑，東豬圈西雞窩”的傳統農村生活。居民住宅建設由過去的分散無序狀態，逐步向相對集中、綜合配套的方向轉變，由過去傳統的獨立式住宅向公寓式住宅轉變。2008年末，蘇州市鎮區人均住房使用面積已達45.24平方米，農民人均住房使用面積已達78.57平方米。

(四)承載能力逐步提高，集聚效應不斷增強

通過區劃調整，尤其是通過城鄉一體化各項政策的出臺和“三置換、三集中”的推進，75%的農村工業企業進入工業園，56%的承包耕地實現規模經營，33%的農民進入集中居住區。2009年，全市鄉鎮(街道)實現地方一般財政預算收入350.8億元，占全市總量的47.1%;接納了全市約60%的就業人口，創造了約70%的GDP，蘇州的“三大合作”組織2 821家，入社農戶104.7萬戶，占全市農戶總數95.6%，絕大部分農民實現“持股進城”，農村集體總資產達到787億元，村級集體年收入平均接近400萬元;實現農民人均純收入12 987元，城鄉居民收入比為2:1。可見，城鎮化建設正在成為城鄉經濟發展的重要增長極。

二、蘇州城鎮化建設存在的問題

(一)對城鎮化建設的重要性認識不夠充分

對于城鎮化建設和新農村建設之間的關系，有些地方不加區別地把兩者等同起來，有的把兩者截然對立起來，在具體工作中感到無所適從。有些地方片面地認為城鎮化建設就是單純搞基本建設或房地產開發，一味強調要土地、要資金，忽略了資源的優化配置和軟實力的提升;有些地方大拆大建，拼土地、拼資源，片面追求速度和規模。對如何發揮中心鎮的輻射帶動作用和妥善解決被撤并鎮的一系列相關問題，認識還比較模糊，思路不夠清晰。

(二)城鎮規劃的前瞻性和權威性不夠突出

一是缺乏科學性。有的地方立足本鎮小范圍內思考問題，對區域發展的整體性和城鄉發展的協調性把握不夠;鎮區的規劃與城市總體規劃以及專項規劃，尤其是土地利用和生態保護規劃銜接不到位;有些被撤并鎮的規劃定位和發展方向不明確。二是缺乏個性特色。雖然已形成了一批各具特色的小城鎮，但總體而言，全市城鎮規劃普遍存在雷同現象，個性特色不夠鮮明。三是缺乏嚴肅性。有些地方規劃的隨意性較大，變動比較頻繁，造成不必要的浪費。

(三)城鎮的行政管理職能與體制不夠配套

一是管理責權不對稱。蘇州市61個建制鎮中有38個鎮財政收入超過5億，有11個鎮的戶籍人口超過10萬，人口和經濟總量已達到或超過中西部地區中、小城市的規模，但目前行政管理建制仍為鎮級，經常面臨有責無權、有事難管的窘境，束縛了城鎮的發展。二是管理體制不順。目前城鎮設立的各類機構雖多，但大部分屬上級部門垂直領導，且各自為政，鎮政府難以有效地組織實施城鎮的經濟社會發展和建設規劃。三是被撤并鎮建設管理不到位。原建制鎮被撤并以后，由于新成立的“辦事處”是一個臨時機構，經濟和社會管理功能明顯弱化，基礎設施陳舊，公共服務不到位，資源不能有效整合利用，而管理成本卻沒有降低，群眾意見較大。

(四)城鎮化建設的相關政策落實不夠到位

蘇州市在促進城鎮發展和維護農民利益方面出臺了很多相關政策，但在落實上還有差距。一是“三置換”，即農戶集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房換股、換保、換房相關政策的宣傳不夠廣泛深入，基層干部在理解和執行上還有些偏差。二是生態補償機制不夠健全，發展三大合作組織的優惠政策還未完全落實。三是農村金融體制不適應發展需要，融資渠道比較狹窄，貸款難的問題仍然比較突出。

三、蘇州城鎮化建設的發展對策或政策建議

(一)提高思想認識，創新發展思路

城鎮化是統籌城鄉發展的重要紐帶和載體，城鎮化建設是推進城鄉一體化進程的戰略之舉和必由之路，必須站在更高的起點，提高思想認識，創新發展理念。通過優化整合資源，集聚各類生產要素，集約合理布局城鎮，有利于形成對農村的巨大輻射帶動作用，推動現代農業、第二、三產業等關聯產業產生集聚效應與乘數效應，推動城鄉經濟實現新的跨越。據專家測算，大城市安排一個農村勞動力，生產方面投資需要1.5萬元，而小城鎮的投資成本僅為0.4萬元，故此，城鎮化建設不僅是一條農民就地就近創業就業的有效途徑，而且更有利于城鄉資源的合理配置與有效利用。

(二)高起點修編規劃，提高發展質量

抓住新一輪城市總體規劃修編和土地利用規劃調整的有利時機，高起點審視修訂新農村發展規劃，開展以縣域為單位的鎮村規劃調整修編工作，以新理念引導各城鎮從當地實際出發完善城鎮規劃，推進城鎮梯度延伸和各具特色的發展。同時，做好重點中心鎮的規劃建設，中心鎮的發展重點是產業集聚區、商貿集聚區、人口集聚區、稅收集聚區和“三農”帶動區。各中心鎮要進一步根據自身特色，合理布局和調整生產、生活、生態空間，優化配置基礎設施和公共設施，著力提高城鎮在發展經濟、吸納人口、擴大就業、公共服務等方面的綜合承載能力和集聚效應。另外，還要加強對被撤并鎮建設管理的規劃引導，充分利用原有資源實現功能轉型。堅持規劃的嚴肅性和長效性。城鎮建設要與新農村建設有機結合，對已建成的大規模農民居住區可增建配套設施，使之就地城鎮化，成為小城鎮中的新型社區，切實保證農民利益和集體資產不受損失。

(三)切實維護農民利益，鼓勵農民向城鎮集聚

1.科學布點，認真做好集聚區建設。總結推廣昆山市千燈鎮“三置換”和花橋鎮“雙置換”工作中對集體資產股份“先量化，后拆遷;不量化，不撤村”的經驗，徹底解決農民的后顧之憂，充分調動農民進城進鎮落戶的積極性。要防止為降低建設成本，選擇邊遠地塊建設集中居住區的情況。為增強小城鎮建設的集聚效應，提高進城農民的就業率，集中居住區的建設，要緊靠城鎮建城區、緊靠工業開發區、緊靠各類市場。為進城農民提供更多創業和就業機會，使基礎設施和公共服務資源發揮更大效益。

2.加強培訓，切實提高農民素質。要改變進城農民的培訓方式，推動培訓工作從普通技能培訓向高級技能培訓轉化，從就業型培訓向創業型培訓轉化，以培訓促進就業，以培訓引導創業。要把培養新型農民和新型農場主作為一種方向，加快培養適應未來需要的專業型、管理型高素質農民。有條件的地方應及時、適時引進國內外或省內外高層次農業、農技優秀人才，引領農民隊伍整體素質的提升。

3.深化改革，完善進城農民持續增收的長效機制。要大力扶持富民合作社發展，現有農村富民合作社營運能力及資源基礎比較薄弱，特別是要承擔房產稅、企業所得稅、個人紅利和政府基金，稅負負擔過重，影響發展。建議采取“能免則免，不能免則減”或“先征后返”等扶持政策。其他農村股份合作社也能給予相應的階段性政策扶持。要創造環境，探索政策，鼓勵農村富民合作社參與城鎮化建設，使之通過參與建設而壯大經濟實力，致富當地農民。要創新股份合作運作模式，完善股權分紅制度，建立健全土地流轉、資金管理、產權量化等監督管理機制。

(四)整合優化資源，培育支柱產業

1.合理開發利用土地。對城鎮規劃區內通過置換取得的建設用地，以及撤村并鎮后騰出的土地資源，建議建立鎮級土地儲備機制。堅持統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理的原則，提高土地資源的整體效益。在盤活存量建設用地時，對于土地資源的流向，政府要有適度的調控，并充分考慮集體經濟的發展與壯大，保證一定的股份比例，讓所剩無幾的土地資源，保證后續利用的發展有限空間。

2.加快培育支柱產業。確立主導產業，并不斷擴大主導產業經營規模，以產業的集聚帶動生產要素的集聚。各鎮的產業發展定位要因地制宜，突出地方特色，要以市場為導向，政府輔之以必要的產業政策引導，錯位發展，盡可能避免同一層次城鎮產業發展的過分雷同與重復，避免低水平惡性競爭和資源的浪費。

3.大力發展經營性實體。目前，木瀆鎮已組建七大經濟公司，通過公司化運作，在提升經濟運行質量，壯大集體經濟實力，富民強鎮等方面發揮了積極作用。建議總結推廣木瀆鎮多元化開發建設的模式和運作機制，優化鎮級經濟形態，良性運營集體資產，闖出一條城鎮化建設自我積累、自我發展之路。

4.加大生態和農田保護區異地發展的政策支持力度。對于太湖、陽澄湖等生態和農田保護經濟薄弱地區，一方面，要通過出臺農業生態補償辦法，加大財政轉移支付力度;另一方面，可以通過“異地發展”來注入“造血功能”。蘇州已有“異地發展”的試點和成功經驗，建議在土地指標置換、項目計劃安排等方面給予政策扶持。

(五)深化行政體制改革，促進管理資源向城鎮延伸

1.強化鎮級管理職能。借鑒嘉興等地做法，出臺強鎮擴權政策，根據城鎮的規模、發展定位，確定組織機構。賦予縣級市政府駐地(城關)鎮、中心鎮、農業示范區，特別是改革試點先導區更多的行政和經濟管理權限，用好“先試先行”的政策空間。建議重點中心鎮黨委政府機構適時升格，領導高配。同時，建議規劃建設、城市管理、國土資源以及公安等派駐機構充實力量，強化職能，并授予相應的管理權職，提高辦事效率和城鎮管理水平。

2.推進新型社區管理。加強新型社區管理力量，實現由農村行政村管理體制向城市社區管理體制轉變，實現進城鎮落戶農民居住社區化、資產股份化、福利社保化和服務公共化的目標。在“農民”轉變成“居民”的過程中，要把進城農民的就業創業服務、黨團組織生活、民主選舉權益等具體事項落到實處。

3.推進考核機制改革。根據城鎮化建設不同的發展階段，確定不同的評價指標。如把規劃執行、特色立鎮、改善民生、產業轉型、生態保護、土地集約利用等等列入考核內容。考核辦法由各職能部門聯合制定、分類考評，并建立獎懲激勵機制，引導科學發展。

總之，我們要始終堅持把城鎮的產業集中和人口集聚能力、城鎮在區域發展中的競爭能力與城鎮的可持續發展能力、城鎮居民的生活質量與生活方式轉變(即由農村生活方式轉變為城鎮生活方式，由農民思想意識轉變為市民思想意識;人均受教育年限等)、城鎮所能提供的基礎設施和服務、社區建設水平等質量要素作為衡量城鎮化建設成效的核心指標體系。

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