試論公共環境項目績效審計評價指標體系的構建

[摘 要] 環境績效審計在環境審計的作用越來越重要，但目前我國對環境績效審計的研究尚處于探索階段，有一系列的問題需要解決。本文在重新界定環境績效審計定義的基礎上，構建了公共環境項目績效審計(環境績效審計內容之一)的評價指標體系，對開展公共環境項目績效審計有一定的指導作用。

[關鍵詞] 環境績效審計;概念框架;評價指標體系

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010. 10 . 020

[中圖分類號]F239.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)10- 0051- 03

人與自然的關系是人類生存和發展的永恒主題。當今社會，在經濟快速發展的同時，由于對自然資源掠奪式開發帶來的環境問題也越來越成為人們關注的熱點，環境審計也逐步得到人們的重視。環境審計是指為了確保受托環境責任的有效履行，由國家審計機關、內部審計機構和社會審計組織依據環境審計準則對被審計單位受托環境責任履行的公允性、合法性和效益性進行的鑒證。環境審計一般包括環境財務審計、環境合規性審計和環境績效審計3個方面。國際上，環境審計已向績效審計方向發展，我國環境審計也必然順應審計發展潮流，在審計類型上從環境財務審計、環境合規性審計向環境績效審計拓展，這意味著我國環境審計發展層次的提升和內涵的拓展。

我國環境審計研究起步較晚，直到1999年環境審計才納入我國審計理論研究之中，作為環境審計的一個分支，環境績效審計研究更是處于探索階段，有一系列問題需要學者們研究、探討。

一、相關文獻回顧

目前，對于什么是環境績效審計，還沒有統一的表述，可謂“仁者見仁，智者見智”。通過對相關文獻進行梳理，筆者發現，我國目前對于環境績效審計主要有以下幾種定義:

1.莫國強(1998)認為，環境績效審計是指對政府有關部門的環境管理責任和企業應承擔的環境保護、環境治理責任以及他們的工作績效進行的審計。

2.陳正興(2001)認為，環境績效審計是通過檢查被審單位和項目的環境經濟活動，依照一定標準，評價資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力的合理性、有效性，并對其效果與效率表示意見的行為。

3.譚文化(2002)認為，環保責任績效性審計是對企業各級管理者的環境責任的執行情況及其結果所進行的一種審計。

4.吳立群、王恩山(2005)認為，環境績效審計是由獨立的審計機構或審計人員，對被審計單位或項目的環境管理活動進行綜合的、系統的審查、分析，并對照一定的標準評定環境管理的現狀和潛力，提出提高環境管理績效的建議，促進其改善環境管理、提高環境管理績效的一種審計活動。

5.李山梅(2006)認為，環境績效審計是聯合審計機構對政府和企事業單位的活動，以經濟性、效率性、效果性、環境性并重，來評價、監督、鑒證其相關責任的履行狀況。

筆者認為，上述環境績效審計定義都有一定道理，但概括得都不全面、不完善，未充分表述環境績效審計的內涵。綜合上述各學者關于環境績效審計的定義，筆者認為，環境績效審計是由獨立的審計機構或審計人員對被審計單位或項目的環境管理活動進行綜合、系統的審查、分析，并以經濟性、效率性、效果性、環境性并重，評價資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力，提出提高環境管理績效的建議，促進其改善環境管理、提高環境管理績效的一種審計活動。

目前對于環境績效審計應當包括的內容還沒有統一的認識，僅有最高審計機關國際組織(INTDSAI)所屬的環境審計工作小組(Working Group on Environmental Audit，WGEA)的倡導內容。2001年初，WGEA向各成員印發了《從環境視角進行審計活動的指南》。《指南》的第二部分重點闡述了環境績效審計的內容。環境績效審計的內容包括5個方面:一是對政府執行環境法規情況的審計;二是對政府環境項目(包括公共環境項目和政府投資并負責審核的企業環境項目)的經濟效益進行的審計;三是對政府其他項目的環境影響進行審計;四是對環境管理系統的審計;五是對計劃的環境政策和環境項目進行評估。

二、公共環境項目績效審計評價指標體系構建原則

(一)相關性

這是構建公共環境項目績效審計評價指標體系所必須遵循的首要原則，關系到審計評價的準確性。公共環境項目績效審計評價指標只有與審計所要實現的目標和評價內容高度相關，才能準確地對評價對象作出客觀評價。一般來說，相關程度越高，則客觀性越強，準確性也就更高。

(二)系統性

公共環境項目績效審計評價內容的廣泛性決定指標體系的構建必須遵循這一原則，其主要是解決環境項目績效審計評價的全面性問題。如果評價指標不具有系統性，就會以偏概全，失之偏頗。

(三)可控性

公共環境項目績效審計評價的目的是明確責任，提高效益。公共環境項目績效審計評價指標所考核的范圍應是審計對象的責任范圍，如果設置一些非被審對象責任及其不可控因素的指標來衡量與考核，那么也就失去了環境績效審計的應有作用。

(四)實用性

又稱可操作性原則，公共環境項目績效審計評價指標的價值在于它的有效性，能應用于審計實踐，這就要求評價指標必須緊扣實際，具有較強的可操作性。評價指標只有具體、明確、可衡量，才能被執行者所執行，為被審計單位、立法機關、媒體和社會公眾所認可。

(五)動態性

所謂動態性就是指公共環境項目績效審計評價標準的適用性、有效性會隨時間、環境條件以及被審計單位情況的變化而變化。針對大型項目可多設一些評價指標，而對于小項目則可少設幾個指標。對于重要問題和有疑問的地方可多設一些指標，問題比較清楚的地方可少設一些指標。即根據具體情況的不同，評價指標的確定也應是動態的。

(六)定量與定性相結合

公共環境項目績效審計評價指標可分為定量指標和定性指標。若單純采用定量指標或定性指標，很難對被審計項目作出客觀的評價，因此，在設計公共環境項目績效審計評價指標體系時，應重視定量指標與定性指標的有機結合。在數據比較充足的情況下，以定量指標為主，輔以定性指標進行評價;而在數據比較缺乏的情況下，則應以定性指標為主，輔以定量指標進行評價。

三、公共環境項目績效審計評價指標體系設計

公共環境項目績效審計評價指標體系的設計可分為交付使用前和交付使用后兩個階段，以下分別予以說明:

(一)交付使用前公共環境項目績效審計評價指標體系設計

項目交付使用前階段主要是進行公共環境項目管理活動，對項目的績效審計屬事前、事中控制，側重于揭示環境項目管理狀況的好壞。此階段分資金投入、項目建設兩個方面，其中資金投入分資金籌集、資金使用兩個環節;項目建設分投資決策、建設管理兩個環節。每個環節應選擇若干個決定項目管理水平的關鍵點，設計評價指標(見表1)。

四、公共環境項目績效審計評價的標準

評價標準能夠具體將評價對象的好壞、優劣等特征通過量化的方式進行量度。評價標準是公共環境項目績效審計評價指標體系的核心要素之一，是評價工作的基本準繩和標尺，它決定了評價目標能否實現以及評價結果是否公平準確。選擇評價標準應遵循可測度和可操作兩項原則。

公共環境項目績效審計評價標準側重于對績效優劣的判斷，并在此基礎上提出改進的建議。由于公共環境項目績效審計在我國開展的時間較短，還缺乏一套行之有效的評價標準，因此，需要審計人員在審計過程中注意采取比較分析的方法，將審計過程中取得的數據、審計事實加工后與一定的基準或參照物進行對比。可以與計劃比較，也可以與先進的、歷史的水平進行比較，在比較的基礎上，運用審計判斷對被審計單位績效的水平評價和判斷。一般而言，績效評價判斷的標準包括:政府施政綱要和目標、相關法律法規的要求、計劃標準、經驗標準、歷史標準、部門標準和行業標準、定性標準和定量標準等。

主要參考文獻

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[2]譚文化.略論環境審計及評價依據[J].商業研究，2002(11).

[3]陳正興.環境審計[M].北京:中國審計出版社，2001.

[4]莫國強.我國環境審計幾個問題的探討[J].審計研究，1998(4).

[5]吳立群，王恩山.環境績效審計有關問題初探[J].濟南職業學院學報，2005(10).

[6]李山梅.環境績效審計研究[D].北京:中國地質大學，2006.

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