高校負債對其財務管理的影響及其應對

[摘 要] 我國高校的銀行負債規模大、持續時間長，既是我國社會經濟中的一個特殊現象，也是對高校財務管理和運行發生重大影響的事件。我國高校財務結構已從財政撥款、事業收費的二元結構轉變為三元結構。三元結構改變了高校一系列的經濟管理和運行關系，但高校財務管理體系制度并沒有因此而進行全面的改變。所以及時全面地對高校財務管理體制進行調整和創新，已成為高校財務管理的當務之急，必須在財務管理制度、核算、監管等方面進行制度調整和管理創新。

[關鍵詞] 銀行負債;高校財務結構;管理困局;調整創新

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010. 10. 011

[中圖分類號]G475 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)10- 0026- 04

一、高校負債問題的簡要回顧和分析

高校擴招使我國高等教育迅速實現了從精英教育到大眾教育的轉變，隨之而來的是辦學規模的不斷擴大。由于政府并未完全承擔因辦學規模擴大造成的經費缺口，收費又不能完全滿足高校發展的需要，因此在銀行對高校貸款政策門檻低、操作簡便的背景下，高校的資金缺口(尤其是基本建設的資金缺口)就主要依賴于銀行信貸資金來解決。據不完全統計，截至2005年末，全國高校的貸款余額累計已高達1 500億~2 000億元，全國1900多所高等院校幾乎都有銀行貸款，債務發展到平均每所學校1億元以上，已遠遠超過了多數高校的償還能力和風險抵御能力。僅就相當數量的單個學校而言，銀行貸款已高達幾億至十幾億元[1]。另從2004年審計署對杭州、南京、珠海、廊坊四市高教園區開發建設情況進行的專項審計調查公告的結果獲知，截至2003年底，園區實際籌集資金257.10億元，其中銀行貸款占59.42%，高校自有資金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社會投入占4.90%[2]。

隨著經濟轉型和管理制度矛盾的日益加劇，近幾年來有關高校貸款風險的討論很多?？偟膩碚f，認為高校負債已成為威脅我國高等教育良性可持續發展的“嚴重隱患”[3];“對高校的生存環境和發展空間產生巨大的甚至是致命的影響”[4];認為高校貸款已形成了“問題貸款”[5];認為高校貸款已形成了債務風險[6];甚至認為會造成“高校破產”[7]，可能造成教育危機[8]，等等。正是因為高校貸款及其風險的現實性和重要性，教育部于2009年首次將化解高校債務風險列入當年的工作要點。

大規模銀行貸款和高校負債經營形成了我國高校發展史上的一個特殊問題。這種情況與絕大多數國家高校的辦學模式形成巨大反差。一般情況是，各國高校辦學資金基本上是由政府投入、社會投入(主要是學費)和高校自有資金構成，高校的運作也主要是從這3個渠道獲得相應的經費，因此從本質上講是二元財務結構(社會投入和高校自有資金基本上是一種結構)。以美國為例，就公立大學而言，政府支持是最主要的經費來源，約占近60%，收費和運營收入約占近40%，其余是私人和社會捐贈[9]。而在印度，大學經費主要是通過政府撥款和收費來實現，尤其是大學撥款，主要是通過大學評估和大學撥款委員會途徑來決定[10]。

我國的高校負債給高校財務管理以及現行管理制度和政策取向提出了嚴峻的挑戰。一方面，部分高校對銀行貸款缺乏科學的管理與控制，僅憑過往的管理模式和經驗應對;另一方面，外部政策還沒有及時制定，從而在政策選擇上處于無助的狀態。結果就是高校為解決實際貸款期限與需求相互矛盾的問題，常常采用“以貸還貸”、“多頭貸款”、“展期付息”等方式，以緩解資金需求和短期債務償還的壓力。然而這種方式基本上是短期且無效的治理。

從根源上講，我國高校貸款問題主要源于以下幾個方面:一是高等教育成本分擔比例失衡，高等教育準公共產品的性質決定了其經費來源是由各方“分擔”而非高校自身“負擔”[11];二是高校風險意識淡漠，銀行貸款主體和責任不明;三是政府、銀行在高校貸款中的作用尤其是經濟目標的作用造成了高校貸款問題成為“歷史的”現實;四是高校自身的管理意識還停留在“政府的學?！钡幕居^念上，尤其是政府管理滯后和高校管理缺位，提高了這一問題的嚴重性[12]。

二、高校負債的直接結果:從財務二元結構到三元結構的變化

高校財務結構是從資金角度來分析參與高校經濟運行的要素構成，即按資金性質劃分，主要有財政撥款資金，高校通過辦學取得的行政事業收費(包括縱橫向科研等取得的研發經費)等。從近年來的變化情況看，高校財務要素發生了數量和結構變化。1990年以前，基本上是一元結構，即傳統高校財務結構，是以國家財政撥款為主的。從1990年開始，由于以收費為主的社會資金逐步成為高校經費的主要來源(其特征是數量上超過了財政撥款)，高校財務結構轉變為二元模式。而始于20世紀末、21世紀初的高校大規模向銀行貸款所形成的高校負債，使高校的財務結構形成了三元結構，即國家財政撥款、事業收費收入和銀行貸款。

高校財務三元結構下的資金運行管理的基本問題是，經費性質和結構發生了明顯變化，而高校財務管理體制卻未改變。高校財務至今仍按教育事業管理模式運行，只是在核算方式和報告形式上作了簡單的增補。然而，不同性質的資金在核算上是不能用一種方法簡單兼容的。不同性質的資金運行和核算方法是不同的，其資金的控制體系和監督方法也有很大差別。例如，財政撥款資金不存在風險問題，而銀行貸款資金因需要到期歸還會產生直接的經營風險;事業收費因其不確定性和政策性強而面臨著廣泛監督，而貸款資金的監督卻來自銀行而非社會，前者是公共財政范疇，后者則是經營性財務范疇。

三元結構的形成正在改變高校的運行性質和質量。伴隨著高校的銀行貸款大規模增長，且在短期內又不能歸還，高校的財務風險開始日益顯現。主要表現在:一是在還本付息的壓力下，高校面臨經濟來源問題。由于高校穩定的經濟來源主要是國家撥款和事業收費(包括少量的社會資金來源)。如果撥款在短期內不能增長，則必須依靠收取學費來解決(這也是高校收費內生沖動的原因之一)，且高校的事業收費目前受到嚴格控制，基本上處于維持正常所需的狀況。其他社會資金來源在目前的經濟體制下不可能有大的變化，因此也不可能作為一項主要的資金來源。二是在還本付息的壓力下，高校預算內容和方式也在發生改變。首先，即使短期內暫不考慮還款需求，也存在一個利息支付的問題(少則千萬元多則上億元)，這迫使高校在預算中要相應地安排利息支付，在沒有其他資金來源的情況下，就會相應減少教學科研行政費用的支付;其次，由于大規模新建設施設備的維護費用增加，高校的管理壓力也陡然增加，如果再考慮學校人力費用和其他費用的大幅度增加，資金壓力變成了高校運行的沉重負擔，從而形成債權人風險(事實上很多高校已在還本付息上采取了借新還舊的做法，暫時緩解了資金壓力，但這更增大了債權人風險)。

高校財務三元結構的形成，尤其是高校負債中“問題貸款”的形成和風險的逐步加劇，改變了高校經濟運行和財務管理的固有傳統模式而形成了新的格局。簡要地說，首先是形成了3個新的變化，即改變了高校的管理關系，改變了高校單一的事業單位性質，改變了高校的發展模式(從政府主導轉變為自我主導以及社會參與);其次是形成了高校3方面新的社會經濟關系，即形成了新型的銀校關系，形成了多方的監控關系，形成了社會公眾關系;再次是反映了3個基本現象，即反映了我國高校財政投入的嚴重不足，反映了我國高校的財務管理管理困局的現實問題，反映了我國高等教育發展的畸形狀態;第四是凸現了3個問題，凸現了高校財務管理的重要性，凸現了高校運行的社會關注度，凸現了高校收費問題的社會敏感程度;最后還造成了3個方面的影響，即影響了銀行信貸資金的風險系數和安全效率，影響了政府的財政收支關系和運行穩定，影響了高校財務的運行模式和改革方向。

三、高校傳統財務管理的困局

傳統高校財務是基于國家財政撥款下的事業單位預算模式。一般而言，以一元結構為主的管理模式依靠原有的核算方式是可行的。但隨著二元結構的形成，原來的財政資金“收—支—余”的會計核算方式隨之發生改變，即改變了資金來源渠道，改變了學校資金支配(分配)和使用自主權，改變了學校財務的管理體制，改變了財務的內部性特征。雖然高校的核算辦法也相應有一些變化，例如在資金控制上采取了“收支兩條線”等，不過也只是為了資金安全和加強非稅事業收入的管理，增加了財政資金的宏觀調控力度和空間。但在如何改進高校的核算關系方面，適應公共財政管理要求、增強財務監督等方面，并未作實質性的變動，甚至對學生培養成本的核算也只是作為高校在申報學生收費標準時的一種依據。

三元結構下的高校財務，要求高校增加負債項下的核算——盡管這與事業預算的財務模式有異，但借用企業經營模式的會計核算是目前應對的主要方式，因而也是可行的。一方面要向銀行按期支付利息，另一方面也要向銀行呈報資產(經營)情況表，這主要是按照傳統的銀企關系，銀行需要向債務人了解其資金及經營狀況。負債條件下的高校財務面臨著根本性的改變:從傳統的財政資金核算模式(非營利)向現代的經營性資金核算模式轉變，這種轉變雖沒有營利的要求，但也必須保障其負債資金的安全運行。在這個意義上講，高校的核算模式需要首先保障利息支付，其次要安排歸還債務(即使是借新還舊也必須這樣做)，最后還要規劃和控制資金來源、占用、效益的全過程。高校財務面臨著資本性財務管理的問題和挑戰。

現行高校財務管理在三元結構格局下出現的財務管理困局，主要表現在:

第一，高校財務現行核算模式和報告模式沒有改變，不僅仍按原來的核算方式形成會計報表，而且基本上也沒有向社會(收費具有社會性)公布或報告其資金的運用，向主管部門報送的會計報表仍然是沿用過去基本不變的簡易模式，也沒有向銀行報告相應的會計報表，從而掩蓋了資金問題——以為向主管部門報送報表，并在此條件下組織財務活動和核算活動就算完成了財務工作。顯然，這說明高校財務體制存在著缺陷和隱患，管理明顯不適應現實要求。這種管理模式使高校的財務自主權被放大，監管缺位問題凸現。

第二，高校財務尚沒有一個完整合理、具有可操作性的成本核算制度。培養一個學生的真實耗費是多少或應該是多少，缺乏有組織的核實、計算或監督。核心的問題是，即便是提出和實施了生均成本核算，對高校也可能沒有什么意義和作用:當研究者們熱衷于高校生均成本核算的研究時，其結果只成為論證收費的依據，而沒有成為高校管理的手段或依據，更沒有成為提高大學辦學質量、評估教學質量和效益、促進教學評價標準的基礎，更談不上普遍意義上的高校教育資源的有效利用、辦學效率和質量競爭。學生培養成本的核算制度和體系的缺位，必然形成以校為本的核算模式，即辦學成本由學校報告、承擔、消化，各個環節、各個主體、各個項目均得不到統一會計體系的核算監督和控制。在這樣的結構下，一方面主管部門無從掌握學校資金運行的真實狀態(從深層次上講，在國家資金已占不到主導地位而又要由政府管理的情況下，財務運行的風險就更大)，另一方面銀行也無法真正了解學校資金的運行狀況(從本質上講，高校的特殊地位可能誤導銀行的思維:政府的項目即使是有風險也是理論上的或有風無險)，更重要的是，社會無法了解培養一個學生究竟需要多少錢(在近年來的討論中，這個問題已經被廣泛提到)，學生培養形成了一個無法監督的情況，這就好比企業產品定價機制，采用市場機制和壟斷機制一定是兩種不同的結果。

第三，高校內部的資金使用是一個典型的“不節約”運行模式，其主要表現是:一是投資無約束無考核，缺乏經濟評價和績效問責;決策方式主要不是經濟的而是功能的，這對于高校的科學管理顯然是不合理的;二是財權按照管理層次設置，不是按照成本機制或效率機制進行。在高校內部“不節約”與資源緊缺并存、辦學資金緊張和績效管理缺失并存的現象，充分表現了高校內部財務管理的傳統性和“財政性”。在學校外部，高校是獨立的運行體系，在高校內部，學校又分解為大量的費用中心(單位)。同時，大多數院校為緩解校院(院系)兩級在財權上的矛盾，所實行的內部資金分配制度，實際上是以犧牲效率為條件的內部權能平衡管理辦法，其結果，一方面造成了教學資源利用的不合理進而影響了教學質量和辦學模式，另一方面也加大辦學成本。這就提出了一個問題，對高校財務尤其是資金的監管以及高?？冃Ч芾恚诔蔀楦咝Ｘ攧?并不僅限于財務)管理的一個現實需要。

第四，高校的非經營性資產向經營性資產轉變和缺乏相應的管理制度及監管機制，更談不上約束。例如，高校在科研、產業、后勤等方面存在的資產和產權不清、產權混淆、資產流失等現實問題，是財務管理困局的另一種表現。此外，為追求局部利益或管理失當，對部分經營性資金的管理不嚴造成了高校財務風險，等等。

四、三元結構下高校財務的管理創新

如何適應和規范三元結構下的高校財務管理，建立相應的高校財務管理制度，破解財務困局，從宏觀上講是要改變高校的管理體制，包括強化高校的社會法人地位、約束高校的經濟行為(即以收費、信貸、投資等為主的經濟活動行為)等。從現實出發，需要逐步規范和重構我國高校貸款制度，包括適度貸款制度約束、高校貸款審批監督制度、構建高?！罢哔J款為主，商業貸款為輔”制度、高校貸款擔保制度等[13]。這些問題無疑是優化高校財務管理、推高高校財務管理水平的外部基礎條件和構建財務制度的基本條件。

就高校財務管理方面而言，要在短期內進行財務體制和管理制度的全面改革以適應新的環境、新的要求，可能是不現實的。因此需要在現有條件下進行逐步的調整和創新。這些調整和創新主要涉及以下幾個方面:

1.由教育主管部門主導深化高校財務管理體系和核算制度的改革。教育部、財政部于2004年提出了進一步完善高校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見，對控制貸款規模提出了明確規定，但沒有解決已經形成的貸款風險問題，也沒有解決根本性的財務制度問題。因此，必須進一步提出如何減少貸款規模，降解貸款風險的具體措施。高校貸款從表面上看是債權人風險，但從實質上講，是政府風險，因為高校不是營利機構而是政府管制下的提供準公共產品的事業性質機構，所以債權人風險最終會演變為政府風險。對高校貸款還要采取切實有效的辦法控制余額。在目前還主要依靠行政手段，例如下達對超過貸款規模和還貸能力不足的高校，對貸款歸還編制強制還款計劃;嚴格控制其基本建設和采購計劃，包括對高校龐大而不斷攀升的人力資源費用進行有效控制、大力推行以資源績效配比為核心的內部管理模式等。由于高校資金的結構和性質，資金核算的監督者由過去政府主管和監督，逐漸演變為政府、社會、銀行共同監督，因此政府主管部門應在核算監督方面提出主張，改進高校的核算體系和監督程序、信息報告及披露辦法。這不僅是一個會計核算和統計信息的問題，更重要的是一個高校財務管理體系的問題。

2.加強對高校財務運行的監管力度。從債權方本著規避風險、維持正常的銀校關系而提出改進高校的財務運行并加大監督措施，正常的銀企關系是什么，銀校關系就應當是什么。從本質上講，高校的信貸資金并不是銀行的資本而是社會的資金，銀行對信貸資金的監督不僅僅是對高校經營活動或項目資金的監督，更重要的是對風險的約束。通過這種方式，有效地促進和催生高校建立新型的資金管理體制和財務管理模式。

3.完善高校會計核算方法。將高校置于社會的公開監督之下是勢在必行的。通過稅收、銀行、財政和教育等部門和機構，對其財務活動情況進行全方位的監督，從而使高校的財務運行增加制度保障，增加高校的財務責任意識，提升高校財務安全運行的效率。

4.試行將高校的財務和經濟活動通過社會中介機構進行審計和評價的辦法。為了保證高校財務信息的真實可靠，便于管理機構、社會公眾對高校財務活動的監督，有必要對高校財務信息實行披露制度，進行專門的審計、評估和評價。這個辦法在國外早已成為制度。高校的產品(服務)是為全社會提供的準公共產品，應當受到全社會的關注，在公正公平的原則下，這種監督理應由社會中介機構來實施。

5. 推動高校內部財務管理體制改革。這要解決高校內部資金分配制度和收支管理制度，其核心是要抓住高校的辦學成本、運行成本、培養成本這個主線。高校的效率主要表現在3個方面:一是在意識形態方面的效率，這與本文無關;二是高校的運行效率，即學生培養與運行成本的比率關系;三是培養效率，就是人才產出的比率關系。運行效率與培養效率的核心，都是高校的投入產出，要深度解決高校的法人地位、經濟觀念、經營觀念等問題。四是逐步解決高校的績效管理問題。目前很多學者和管理者對高校績效問題進行了研究和討論，這無疑會有助于提升高校的財務管理水平。

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