生態環境保護走出困境的良方

▍生態效益補償與公平理念

長久以來，我國的環境保護工作都非常依賴行政手段。“暴風疾雨”式的環境保護行政措施對于迅速制止環境污染和破壞確實能夠起到立竿見影的效果，但難以維系，不能持久。譬如近年來有關淮河污染治理的集中執法整治行動已經開展了多次，但淮河水質始終難有質的提高。

環境保護始終面對的是如何妥善處理經濟利益保障與生態環境保護之間的深刻矛盾，其實質是因環境保護而產生的公平問題沒有得到良好解決，是社會公眾發展權益與環境權益保障之間存在不公平的問題。

在實現可持續發展過程中，存在兩類公平問題需要解決。第一類是只注重經濟發展而忽視環境保護，大量環境污染、破壞問題皆由此造成。這類公平問題的實質是以犧牲公眾環境權益為代價滿足經濟發展利益的要求，因此解決的方法就是由經濟利益的獲得者對環境利益的犧牲者作出賠償或補償。

第二類公平問題是因生態環境保護而被限制或者喪失經濟發展權益。這種類型的公平問題在大的區域或流域生態環境保護中最為常見。如為了防止水土流失和涵養水源，確保江河中下游地區的水質、水量和防汛安全，從理論上說要對江河流域上游地區的經濟發展規模和速度進行適當限制，甚至是杜絕上游地區的經濟發展，否則江河中下游的水質、水量和防汛安全等都無從保障，中下游地區社會公眾的環境權益就受到了侵害。

在生態環境保護中，尤其是在大的區域和流域環境保護中，如果第二類公平問題不能得到解決，則會誘發第一類公平問題。可以得出這樣的結論，環境保護欲取得實質成效的一項重點工作，是對生態功能區的經濟發展進行適當的抑制，但為了確保生態功能區人民群眾經濟利益保障的需要，應當由生態受益區(獲得經濟利益的地區)對生態功能區(經濟發展權益受到限制的地區)進行充分的補償。這就是生態效益補償的基本要求。

以利益衡量的觀點來看，生態效益補償是符合公平要求的。生態受益區通過發展產業促進了經濟社會發展，但其前提條件是能夠獲得生態功能區提供的各種生態服務，包括清潔的空氣、水源等;而生態功能區因為要滿足生態受益地區經濟社會發展需要對環境質量的要求而必須采取保護生態的措施，從而抑制了地方經濟發展，但卻能夠獲得生態受益地區的充分補償。當上述公平問題得以解決時，生態環境保護就從制度和根本上得以保障。

▍生態效益補償是實現“共同富裕”的方式之一

生態效益補償也符合鄧小平“共同富裕”的理論觀點。改革開放三十年以來，我國東南沿海地區經濟獲得了飛速發展，率先實現了小康和富裕的生活。但我國西部的廣大地區卻因為資金和政策支持力度不足等原因，還沒有整體實現富裕。按照鄧小平“共同富裕”的理論，東部發達地區應當對西部欠發達地區進行幫助，先富帶后富，實現共同富裕。但東部如何幫助西部地區實現富裕，是需要深入思考的一個問題。

西部地區在我國具有重要的生態價值，是多條大江大河的發源地，也是我國森林、草原資源的主要分布區域，但同時也是我國生態系統極其脆弱的地區。西部地區的生態環境狀況對東部地區乃至全國的生態安全都具有極端重要的意義。在這種現實條件下，西部實現富裕的模式不能全盤照抄東部模式，不能像東南沿海一樣大搞開發建設，更不能將國外或者東南沿海地區的污染企業引進到西部安家落戶，否則必然對西部地區脆弱的生態帶來毀滅性的破壞，并進而威脅全國的生態安全。

位于甘肅南部的瑪曲縣，被譽為“黃河九曲第一灣”和“黃河之腎”，瑪曲濕地是黃河重要的水源補給地。據水利部門測算，瑪曲濕地補給的水量占黃河源區總徑流量的58.7%，占黃河流域總徑流量的1/6，是名副其實的“高原水塔”和“黃河蓄水池”。然而，由于當地近年來經濟發展的需要，瑪曲濕地正在遭受滅頂之災，土地沙化已經成為瑪曲面臨的重要生態問題。據專家推算，以現在土地退化的速度來看，不用十年，瑪曲所在的甘南草原將成為我國的第四大風沙源。造成這種現象的根源在于從東部地區移植的GDP考核，在唯GDP論的刺激下，當地不顧生態環境大力發展草原畜牧業，牲畜蓄載量大大超過了草原生態系統的承載能力。

東部幫助西部富裕，不能僅僅局限于向西部介紹促進經濟發展的經驗或者向西部輸出產業和資本;在一些重要的生態功能區，經濟發展的沖動是應當被抑制的。實現“共同富裕”，還應當包括東部向西部生態功能區實施生態效益補償，讓這些地區的人民不通過污染和破壞環境就能獲得充足的經濟收益，同時鼓勵他們將生態保護作為產業來發展，并進而進入良性發展的軌道。總之，實現“共同富裕”的方式多種多樣，生態效益補償就是其中重要的一種。

▍實施生態效益補償的機制探索

生態效益補償必須是以保護生態功能區生態環境為根本目的的補償，而且必須是充分、足額的補償。通過三十多年的發展，中央和東部地區已經積蓄了大量財政資金，完全有能力支援西部生態功能區保護和恢復的資金需要，關鍵問題是如何將理論變為現實。

生態效益補償雖然是公平問題，但從經濟學的角度考慮，生態效益也是一種服務，只不過與一般商品相比這種服務的價值體現在其生態功能上，但這并不妨礙其具有商品的基本屬性，離開這種服務，人類將無法生存，至少是不能在健康、舒適的環境中生存和發展。因此，生態服務的受益地區應當對生態功能區的這種“服務”付費。

從這個角度理解，我們可以通過立法建立一種生態效益補償的市場機制，通過市場及其交易規則的建立，推動生態效益補償的實施。但仍然應該看到，與一般商品不同，生態效益這一種商品具有經濟學所說的“公共物品”的性質，在通常情況下并不是享有者不付費就不能享有的，因此容易使生態服務的受益者產生廣泛的“搭便車”心理，從而不對西部地區提供的生態服務付費。為了解決這個問題，立法除了應當建立市場交易機制外，還應當賦予生態服務的受益者(東部)對生態功能的提供者(西部)強制付費的法律義務，并輔之以嚴格的法律責任予以保障。 (作者單位:蘇州大學王健法學院)