新農保撐起農民養老的一片天

2009年12月的25日，對于永豐縣農民劉二根來講，是個終生難忘的日子，62歲的他從吳副縣長手上第一次領到50元的養老金，而且以后每個月都會有，他終于也像“公家人”一樣，到了退休年齡能從國家每月領取工資，這是他以前無論如何都不敢想的。

邁向“全民養老”關鍵一步

2009年8月，我國在全國10%縣開始了新型農村養老保險試點，這標志著我國跨出了邁向“全民養老”關鍵一步，這對于在中國土地上世代耕作的農民，意義是劃時代的。每個人每年繳納100元，國家補貼30元，年滿60周歲的老人無論是否交納過養老保險金，都能每個月從國家領取50元養老金。養老金金額雖然不大，但卻是前所未有的。這是中國農民自看病能報銷后又一項惠及最廣、實惠最大的惠民工程。意義自不必說，試點工作也在各地如火如荼開展，各地進展情況也列入縣長頭項考核指標。2010年4月，筆者參與了新農保試點工作的審計調查，一方面親身感受了這項偉大的工程的現實意義，感受到農民對這項政策發自內心的擁護，也切實相信這項功在千秋的政策一定會成功，另一方面也發現了工作中暴露的一些問題。特別是筆者曾經親歷了1992年到1999年曾在全國農村開展的農保（現在稱老農保），經歷了老農保從輝煌到停止整頓的過程，所以對新農保更有話要說。

應實現新農保與各項保障制度的無縫銜接

在新農保實行之前，我國農村已有多項保障制度縱橫交錯，低保、農村五保、純女戶保險、老農保、失地農民保險、農民工保險等等，多項保障制度對保障農民的權益在特定時期起到了積極作用。如今，新農保橫空出世，并且作為農村保障體系的主打產品，如何與原有保障制度銜接，包括新老銜接、城鄉銜接、各種保障制度的銜接等，是新農保真正實現廣覆蓋的關鍵所在。如果把保障體系比喻為一張網的話，那么原有的保障制度就是一條線、一個點，無法做到全覆蓋，新農保的開展才形成了一張網，如何將點、線變成網，織成一個堅固的保障網絡，保證到我國每個農民都老有所養，確實面臨諸多技術性的難題。

首先是新老銜接存在難題。老農保的參保人數在我省已達190萬人，基金總額達5億元。由于歷史原因，老農保以失敗告終，但原有參保人仍然享受養老金，但養老金水平畸低，人均不足16元/月，最低僅為0.04元/月，沒有保障作用，行政成本也巨大。但老農保與新農保合并，障礙諸多，如政策不統一，退休年齡不一，發放年限不一，利率不一。從筆者調查情況看，各地還尚未有明確的做法。

與農村其他保障制度的銜接，如農村五保供養、農村低保等，也需要制度明確。比如，五保戶、農村低保戶參加新農保，籌資機制如何解決。筆者通過調查，以我省為例，11個試點縣政策不一，有的地方由財政解決，有的地方沒有將其納入新農保。農村五保戶參加新農保身份不確定的問題，在各地也普遍存在，現在五保戶身份復雜，有的地方為改善五保戶生活條件，將五保戶農轉非，享受了城市低保。因此五保戶享受的待遇也五花八門，有的只享受了五保金，有的同時享受了五保和低保。新農保實現后，五保戶是否參加新農保，如何參加，既要避免一人多次享受國家補貼情況，又要保證每一個人都充分享受到國家政策。

城鄉銜接也是實現全民養老的關鍵所在。一方面我國已有部分農民工已參加城鎮養老保險，因此農民工參加新農保身份如何確定；另外一方面，還應創造條件、積極引導尚未參加任何養老保險的農民工參加到新農保。另外，要建立覆蓋城鄉居民的社會養老保險體系，必須破除城鄉分割體制，逐步平衡城鄉保障水平，要實現農村和城鎮養老關系自由轉移接續。

提高農村公共服務能力是當務之急

此次新農保的試點，暴露出一個最大的問題就是農村的公共服務能力特別薄弱，農村金融網點無法滿足需要，農村社會保險服務尚為空白，農村服務體系薄弱成為該項制度推進的瓶頸。

典型的例子是，財政金融服務遠遠滯后于新農保的發展，由于一些國有金融機構沒有在農村設點，使得針對農民的收費變得困難。以某試點縣為例，該縣15個鄉鎮中，有3 051個村民小組，51萬鄉村人口，只有14個銀行網點為之服務。有的地方規定只能與國有商業銀行合作，這使得有些只有信用合作社的鄉鎮，繳費歸集只能每次都送到縣城，極為不方便。從筆者調查情況，目前各地收繳保費基本上依靠村干部上門收取現金，再定期上繳。這對于一個覆蓋農村70%～80%農民的事業來講，只能是權益之計。筆者調查期間，有一個村干部手頭上有十幾萬的現金，這對資金安全也是一個隱患。

農村社會保險服務的基礎薄弱也在這次試點工作中暴露無遺。由于經費問題和歷史原因，一個管轄幾萬甚至十幾萬人的鄉鎮，并沒有農保專職機構，有的鄉鎮只是臨時調配了幾個人，管理無從談起。筆者調查發現，由于是村干部收費，有的地方繳費名單只是寫在一張類似草稿的紙上，甚至與繳費人無法一一對應。因此提高管理水平，增強經辦機構能力建設，增加人員投入，整合農村社會服務資源，農村社會保險服務還有很長一段路要走。

（作者單位：江西省審計廳）