工程建設領域的突出問題及其治理對策

近年來，黨中央在全國各地集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作，嚴肅查處工程建設領域的違法違紀案件，截至2010年4月底，全國共受理工程建設領域舉報線索17 269件，立案9 188件，結案8 656件;給予黨紀政紀處分5 241人，其中地(廳)級57人，縣(處)級611人;移送司法機關處理3 058人。因此，加強工程建設領域突出問題的研究，分析產生的原因，提出治理的對策，對于加強工程建設管理，促進我國經濟平穩較快增長，維護人民群眾的根本利益，促進科學發展，保持社會和諧穩定，具有十分重要的意義。

一、工程建設領域中存在的突出問題

(一)盲目決策、朝令夕改。一些地方違背科學決策、民主決策的原則，亂上項目，違規征地拆遷、損害群眾利益、破壞生態環境、質量和安全責任不落實;一些部門違法違規決策上馬項目和審批規劃，違法違規審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高建筑容積率;概算管理觀念淡薄，超概算現象比比皆是。

(二)公權干預、定向招標。有的行政管理者利用手中的權力，打招呼、遞條子，為參與投標企業說情，干擾正常的招投標活動;或在設置投標條件和范圍、選擇投標單位等方面，招標人與投標人串通一氣，“量體裁衣”。

(三)肢解發包、規避招標。有的建設單位將本應同時發包的勘察、設計、施工、監理等合同層層肢解、化整為零，目的是使單體合同金額低于政府規定的最低招標額度，以逃避公開招標;或將建設項目建設時間拖到離管理部門要求的時間不遠時，以應急工程等理由要求進行直接發包或邀請招標，規避公開招標。

(四)圍標串標、虛假競標。一些投標單位為增大中標幾率，暗中邀請其他施工企業“陪標”，以增大自己的中標幾率，或幾家投標單位互相聯合，形成較為穩定的“串標同盟”，輪流坐莊，以達到排擠其它投標人，控制中標價格和中標結果的目的，然后按照事先約定分利，或個別單位同時以若干家投標單位投標，表面上是幾家單位在參加投標，實際是一家在背后操縱的虛假競標。

(五)顯失公平、定向評標。一些評標專家在評標時顯失公平，對那些業績顯著、信譽良好的投標單位打低分，而對某既無業績、又有劣跡的單位打高分，實行定向評標，確定中標者，將工程項目評給有關系的施工企業承建。

(六)層層轉包、以次充好。一些資質高的施工企業“亮相”參加投標，中標后再將工程承包給資質低一級的掛靠企業，掛靠企業又轉包給再低一級的施工企業，最后由僅是幾個既無資質、又無技術能力的土包工頭帶領雜牌隊伍進場施工，出現“一級企業中標，二級企業進場，三級企業管理，包工頭帶人干活”的怪現象。

(七)低價中標、高價結算。一些投標單位為了中標，投標前許以各種優惠讓利政策，低價中標后，通過各種手段與建設單位簽定補充協議，降低讓利幅度，增加最后結算額度。

(八)變更設計、標外結算。有的建設單位在施工招標完成后變更設計，未重新招標、變更施工合同;有的施工單位則與監理單位相互勾結，大搞設計變更，虛報工程量。

二、工程建設領域突出問題的治理對策

(一)健全招投標相關的法規和制度，遏制招投標管理體制上的漏洞。

工程建設領域的問題最集中的就是在招投標領域。我國現有招投標和評標專家管理等法律、制度都是2003年前制定的，經過這些年的發展，國家經濟和社會形勢都發生了重大變化，應該盡快修改其中不合時宜的條款，同時增加對工程建設項目中發生商業賄賂等不法行為的處理條款，將建設單位、施工單位、勘察設計、監理、招標代理機構、評標專家、招投標管理、審批等相關招投標參與法人和個人的的刑事、民事、行政責任集于一體。由于現實中商業賄賂行為的表現形式變幻多端，且不斷翻新出奇，要避免商業賄賂變換形式逃脫處罰的可能性，對不構成商業賄賂的行為作明文規定，除明文規定之外的所有行為，皆構成商業賄賂。

(二)增加審計等專家鑒證環節，減少非專業因素引起的潛在風險。

1.加強審計的前期介入。當前工程建設項目的外部審計，主要集中在竣工決算階段，屬于事后審計，對工程建設項目中實際發生的資金流程缺乏整體的監督，無法有效控制項目建設資金規模，不利于遏制工程建設項目中腐敗行為的出現。建議在項目建設的前期，建設單位編制的項目概算需經過外部審計的鑒證認可，從源頭上把住資金規模，概算額度一經批準，無正當理由不得變更;對于資金規模較大、建設工期較長的建設項目，必須進行期中審計。

2.工程建設單位應該加強內部審計工作，將審計監督延伸到項目建設的全過程。內審機構和人員應該加強對項目建設的可行性研究、項目投資的估算、資金的籌措方式、工程招投標中預算控制價及招標文件、經濟合同、施工監理單位的審查和監督。

3.加強招投標合同的法律監督。對于涉及金額較大、專業性較強、不確定事項較多的招投標合同及其相應的補充協議等，應當進行全方位的法律監督，必要時應取得法律專家的幫助。

(三)加強教育，強化管理，把住工程建設領域治腐工作的關鍵。

1.要加強廉潔自律教育。日前，中央紀委制定頒布了《黨員領導干部違反規定插手干預工程建設領域行為適用中國共產黨紀律處分條例若干問題的解釋》。要大力宣傳這部法規和已有的其他黨政干部廉政建設制度，不僅要加強對領導干部的廉潔自律教育，還要加強對建設領域的一般干部職工的廉潔自律教育，主要包括設計、監理、質量監督、建筑、造價等部門單位從業人員;同時要把對領導親屬及身邊人的教育納入領導干部廉潔從政教育體系的重要內容，同時還要把關鍵崗位的主辦人員列為重點教育對象。積極推進廉政文化進工地、進現場營造以廉為榮、以貪為恥社會氛圍。

2.要強化對建設單位的監督管理。建設單位是項目的提交者、受益者，對建設項目負有全面的責任。由于建設單位主體存在多樣性，且大多數不是建設管理的專業部門，且我國的工程建設市場是一個賣方市場，用項目發包權來謀求金錢，是當前工程招投標環節權錢交易的主要特征，也是導致工程質量低劣的直接根源。因此，要嚴格按照《招投標法》和《合同法》等相關規定，切實加強對建設單位的監督。同時還要加強對設計、監理、質量監督、建筑施工、造價、審批監管等部門單位從業人員、評標專家的監督管理。

3.要加強對工程建設領域的廉政監督。一是把加強工程建設廉政監督作為落實黨風廉政建設責任制的重要內容，對重點工程項目廉政建設責任進行分解，通過逐級簽訂責任書等形式，把廉政責任落實到一線工作人員和工程建設的每個環節。二是強化考核評議，重點工程階段性進展或工程驗收合格之后，要組織對工程項目負責人以及受政府機關委派參與工程建設的有關人員針對工程進展、履行廉政承諾、遵守廉潔自律規定等情況進行述廉。三是加大違紀案件查處力度，對相關單位和責任人受賄索賄、營私舞弊等行為，要依紀依法嚴肅查處，對典型案件進行曝光，以起到警示和震懾作用。

總之，只要我們從各個環節的源頭建立起防范權錢交易的機制，同時加強黨風廉政建設，就一定能夠遏制和消除工程建設領域的腐敗現象。

(作者單位:江西省審計廳)