關(guān)于審計(jì)移送質(zhì)量的思考

一、審計(jì)移送質(zhì)量存在的主要問(wèn)題及原因

(一)審計(jì)移送質(zhì)量存在的主要問(wèn)題。

1.審計(jì)移送事項(xiàng)查證深度不夠。主要表現(xiàn)在:一是審計(jì)移送對(duì)象不明確，即違法違紀(jì)問(wèn)題的責(zé)任主體不明確;二是僅反映表面現(xiàn)象，未從本質(zhì)上去把握，弄清楚問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是什么;三是僅揭示問(wèn)題現(xiàn)狀，未追查問(wèn)題產(chǎn)生的原因，也未追蹤問(wèn)題造成的后果;四是對(duì)審計(jì)移送事項(xiàng)所涉及的事實(shí)常常使用“涉嫌”、“懷疑”、“推測(cè)”等文字來(lái)做定性結(jié)論，未能體現(xiàn)審計(jì)取證證據(jù)確鑿的查證原則。

2.審計(jì)移送證據(jù)不夠充分。主要表現(xiàn)在:一是在同一移送事項(xiàng)的取證上不同的審計(jì)人員可能收集不同的審計(jì)證據(jù);二是盲目取證導(dǎo)致取得的審計(jì)證據(jù)不充分、相關(guān)性差，與審計(jì)移送事項(xiàng)缺乏關(guān)聯(lián)，甚至收集了互相矛盾的證據(jù);三是對(duì)應(yīng)通過(guò)函證、實(shí)地查驗(yàn)、調(diào)查詢問(wèn)等必要的審計(jì)程序取證的事項(xiàng)，未實(shí)施或直接實(shí)施不具有替代作用的其他審計(jì)程序，使審計(jì)證據(jù)力度較弱;四是對(duì)被審計(jì)單位或經(jīng)辦人員就取證資料反饋不同意見(jiàn)后未進(jìn)行系統(tǒng)地分析整理，審計(jì)與被審計(jì)雙方的分歧未能較好處理。五是對(duì)需要通過(guò)審計(jì)人員分析、復(fù)算、核對(duì)等方法取得的證明材料缺少必要的過(guò)程記錄，無(wú)計(jì)算依據(jù)或者其他必要的說(shuō)明;六是僅對(duì)收集的零散證據(jù)蓋章，缺少經(jīng)過(guò)被審計(jì)單位確認(rèn)事實(shí)的環(huán)節(jié)。

3.審計(jì)移送受理機(jī)關(guān)不夠恰當(dāng)。有的審計(jì)機(jī)關(guān)不遵循審計(jì)移送規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的問(wèn)題向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送，將應(yīng)當(dāng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的問(wèn)題向主管部門移送;還有的審計(jì)機(jī)關(guān)不遵循按照審計(jì)管轄辦理移送的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)移送同級(jí)有權(quán)處理部門的問(wèn)題向下級(jí)部門或政府移送。此外，還存在同一事項(xiàng)多頭辦理審計(jì)移送的問(wèn)題，嚴(yán)重打亂了審計(jì)移送管轄秩序。

4.審計(jì)移送定性不夠準(zhǔn)確。審計(jì)移送定性是審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)被審計(jì)單位及其有關(guān)人員違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為擬移送事項(xiàng)所確定的性質(zhì)。有的審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)械地防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在審計(jì)移送定性時(shí)對(duì)問(wèn)題低調(diào)處理，將違法案件從違規(guī)的角度去定性移送，使一些大案要案得不到及時(shí)的查處;有的審計(jì)機(jī)關(guān)則相反，為擴(kuò)大審計(jì)成果或促使受理機(jī)關(guān)盡快接收審計(jì)移送案件，將違規(guī)案件從違法的角度去定性移送，使審計(jì)處理不符合實(shí)際，給被移送對(duì)象造成不必要的負(fù)面影響;有的審計(jì)移送的問(wèn)題定性含糊，把看似相近的問(wèn)題相提并論，只看表面現(xiàn)象，不看問(wèn)題本質(zhì)屬性，把違規(guī)設(shè)立過(guò)渡戶與私設(shè)小金庫(kù)的問(wèn)題等同起來(lái)，造成審計(jì)移送定性不準(zhǔn)確。

5.審計(jì)移送文書不夠規(guī)范。現(xiàn)行審計(jì)移送文書是在取消審計(jì)建議書的基礎(chǔ)上，將審計(jì)建議書和移送處理書合并為審計(jì)移送處理書，擴(kuò)大了審計(jì)移送處理的范圍，因此審計(jì)機(jī)關(guān)在作出移送處理時(shí)，應(yīng)針對(duì)不同的移送事項(xiàng)撰寫內(nèi)容不同的移送處理文書。目前，一些審計(jì)機(jī)關(guān)混淆對(duì)于應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)一步查證落實(shí)、追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任、應(yīng)由有關(guān)部門處理處罰的審計(jì)移送事項(xiàng)，千篇一律地使用一個(gè)移送處理書模板，不便于受案機(jī)關(guān)在接收移送處理書后對(duì)移送案件案情基本情況的了解和進(jìn)一步查處。同時(shí)，移送處理書中事實(shí)表述不清晰、用語(yǔ)不規(guī)范、文字不準(zhǔn)確，也影響了審計(jì)移送的質(zhì)量。

6.審計(jì)移送追蹤落實(shí)不夠。審計(jì)移送追蹤是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)辦理了審計(jì)移送線索或案件的關(guān)注、跟蹤、協(xié)作、配合。有的審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為，既然審計(jì)移送是對(duì)不屬于審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的違法違紀(jì)事項(xiàng)的一種處理方式，那么辦理審計(jì)移送后就事不關(guān)己，高高掛起。由于審計(jì)移送線索或案件大多是經(jīng)濟(jì)案件，涉及到的違法違紀(jì)問(wèn)題專業(yè)性強(qiáng)，查證時(shí)需要大量的會(huì)計(jì)、審計(jì)知識(shí)，而受理移送機(jī)關(guān)辦案人員對(duì)前期情況不夠熟悉，受會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)知識(shí)的限制，對(duì)案件的查處或突破存在一定困難。如果審計(jì)機(jī)關(guān)不加強(qiáng)審計(jì)移送追蹤，往往會(huì)使案件在偵查階段就不能深入進(jìn)行下去，最后不了了之，造成審計(jì)移送立案率較低，結(jié)案率不高，審計(jì)成效難以得到充分體現(xiàn)。

(二)影響審計(jì)移送質(zhì)量的主要原因。

1.審計(jì)人員素質(zhì)不能完全適應(yīng)工作需要。部分審計(jì)人員業(yè)務(wù)知識(shí)及專業(yè)水平不能勝任業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，對(duì)被審計(jì)單位的違法違紀(jì)行為“看不出、識(shí)不破”，對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的事實(shí)證據(jù)、責(zé)任對(duì)象“找不全、拿不準(zhǔn)”，是影響審計(jì)移送質(zhì)量，形成審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在因素。

2.審計(jì)人員移送質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。由于審計(jì)移送對(duì)被審計(jì)對(duì)象不具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，審計(jì)移送后，有關(guān)部門要對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)移送的材料進(jìn)行審核復(fù)查后，才能決定是否立案，因而審計(jì)不存在被提起行政復(fù)議和行政訴訟。因此，一些審計(jì)人員就認(rèn)為審計(jì)移送處理沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，在辦理或不辦理審計(jì)移送問(wèn)題上往往存在一定的隨意性。加上近年來(lái)，審計(jì)任務(wù)的壓力越來(lái)越大，部分審計(jì)人員“為完成任務(wù)而審計(jì)”的應(yīng)付思想比較突出，“為移送而移送”的指導(dǎo)思想導(dǎo)致其認(rèn)為在審計(jì)項(xiàng)目中抓住了審計(jì)移送案件已足夠交差了，進(jìn)而忽視了審計(jì)移送質(zhì)量要求。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)移送考核制度存在欠缺。為激勵(lì)審計(jì)人員查出大案要案，多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)移送案件實(shí)行辦理移送就加分的考核制度，而對(duì)移送要件不具備、證據(jù)不充分、定性不準(zhǔn)確等辦理移送的情況無(wú)相應(yīng)責(zé)任追究制度，造成審計(jì)人員為擴(kuò)大審計(jì)成果盲目移送，只求數(shù)量不講質(zhì)量，從而制約了審計(jì)移送質(zhì)量的提升。

4.審計(jì)移送質(zhì)量控制制度不夠落實(shí)。現(xiàn)行審計(jì)質(zhì)量控制制度規(guī)定，審計(jì)移送應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量管理規(guī)定，實(shí)行審計(jì)人員、審計(jì)組長(zhǎng)、審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、審計(jì)復(fù)核審理人員、審計(jì)項(xiàng)目審理會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人各負(fù)其責(zé)，逐級(jí)把關(guān)復(fù)核審理，但實(shí)際上這一制度未能得到較好地執(zhí)行，造成審計(jì)移送質(zhì)量得不到保證。

二、提高審計(jì)移送質(zhì)量，必須把握幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(一)嚴(yán)守法律法規(guī)的規(guī)定，掌握審計(jì)移送的要件。

現(xiàn)行的法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)了審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移送涉嫌犯罪案件線索，同時(shí)也明確了移送應(yīng)具備的條件。審計(jì)移送的基本要件是:移送對(duì)象明確、受理機(jī)關(guān)恰當(dāng)、移送事實(shí)清楚、移送證據(jù)確鑿、移送依據(jù)正確、移送程序合法。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)移送線索或案件的查證要有一定的深度，對(duì)需追究行政、刑事責(zé)任的移送線索或案件要符合立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)責(zé)成其他部門處理處罰的移送事項(xiàng)要證據(jù)充分、移送恰當(dāng)。

(二)明確審計(jì)移送受理機(jī)關(guān)，規(guī)范審計(jì)移送級(jí)次。

根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見(jiàn)》的指導(dǎo)精神，我們認(rèn)為，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的超越審計(jì)機(jī)關(guān)職權(quán)范圍需要移送的事項(xiàng)，應(yīng)區(qū)分不同情況辦理移送:有關(guān)單位或個(gè)人涉嫌犯罪的，應(yīng)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送;需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或相關(guān)干部管理部門移送;其他應(yīng)由主管部門、監(jiān)管部門或各級(jí)政府進(jìn)行處理的，應(yīng)向有關(guān)部門或政府移送。同時(shí)，審計(jì)移送處理作為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的一種處理手段，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照審計(jì)管轄進(jìn)行辦理:對(duì)于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織實(shí)施的項(xiàng)目，對(duì)發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)機(jī)關(guān)糾正、處理、處罰或者追究有關(guān)責(zé)任人員行政、刑事責(zé)任的問(wèn)題，應(yīng)按上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的要求向指定機(jī)關(guān)移送;對(duì)于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)審計(jì)項(xiàng)目或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)按照審計(jì)管轄組織實(shí)施的項(xiàng)目，由組織實(shí)施的審計(jì)機(jī)關(guān)向同級(jí)有關(guān)部門辦理移送;對(duì)于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)下級(jí)政府管轄范圍發(fā)現(xiàn)的涉案金額較大、涉案人員級(jí)別較高、性質(zhì)惡劣或有一定社會(huì)影響的案件，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向同級(jí)有關(guān)部門辦理移送;上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)辦理的不恰當(dāng)移送有權(quán)予以糾正。

(三)落實(shí)審計(jì)移送分級(jí)責(zé)任，把好審計(jì)移送案件質(zhì)量。

審計(jì)移送應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理分級(jí)負(fù)責(zé)的要求，逐級(jí)落實(shí)審計(jì)移送責(zé)任，把好審計(jì)移送案件質(zhì)量。審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄和反映審計(jì)移送事項(xiàng)涉及的有關(guān)事實(shí)，并對(duì)其真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé);審計(jì)組組長(zhǎng)及審計(jì)組所在部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)審核支撐審計(jì)移送事項(xiàng)的相關(guān)證據(jù)，對(duì)審計(jì)移送事項(xiàng)涉及的事實(shí)的充分性以及審計(jì)移送事項(xiàng)定性的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé);分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)移送案件的恰當(dāng)性負(fù)責(zé);復(fù)核審理人員、復(fù)核審理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審核審計(jì)移送事項(xiàng)的合法性，對(duì)出具復(fù)核審理意見(jiàn)的恰當(dāng)性負(fù)責(zé);文書部門負(fù)責(zé)審核審計(jì)移送處理書文字和格式，并對(duì)其規(guī)范性負(fù)責(zé);審計(jì)項(xiàng)目審理會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)是否辦理審計(jì)移送作審定把關(guān)。

(四)加強(qiáng)審計(jì)移送案件審理，控制審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)移送關(guān)系到審計(jì)機(jī)關(guān)是否依法行政、依法辦事，也是對(duì)審計(jì)人員的執(zhí)業(yè)水平的一種檢驗(yàn)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)移送處理方式與公民個(gè)人舉報(bào)行為有著嚴(yán)格的差別，因此，加強(qiáng)審計(jì)移送案件的復(fù)核審理，對(duì)于控制審計(jì)移送風(fēng)險(xiǎn)具有非常重要的意義。審計(jì)機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)對(duì)審計(jì)移送案件的復(fù)核審理，要注重審查移送處理案件涉及有關(guān)事實(shí)是否真實(shí)、證據(jù)是否充分齊全、證據(jù)來(lái)源是否合法且形成閉合的證據(jù)鏈、定性是否準(zhǔn)確、適用法律法規(guī)是否恰當(dāng)、是否向具有直接管轄權(quán)的部門移送等。其中，對(duì)移送案件涉嫌犯罪的要審查涉嫌罪名定性是否準(zhǔn)確，犯罪構(gòu)成要件是否充分，是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)。必要時(shí)，可邀請(qǐng)法律專業(yè)人士進(jìn)行“會(huì)診”。通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格的審理，把有權(quán)必有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的行政監(jiān)督原則融入到審計(jì)移送工作之中，避免應(yīng)當(dāng)辦理移送而不辦理移送、應(yīng)當(dāng)在審計(jì)職責(zé)權(quán)限范圍處理的事項(xiàng)而亂辦移送、案件線索證據(jù)不充分的情況下盲目移送等情況發(fā)生，給被移送的單位和個(gè)人造成不必要的不良影響，也使審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力受到損害。

(五)加強(qiáng)審計(jì)移送案件跟蹤，提高審計(jì)移送工作成效。

審計(jì)移送線索或案件是否能夠落實(shí)查處，最終需要通過(guò)有關(guān)部門的立案查處來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此移送后的落實(shí)跟蹤十分重要。特別是一些情況復(fù)雜的重大案件，審計(jì)機(jī)關(guān)做出移送處理后還需要審計(jì)人員對(duì)案情背景、審計(jì)查證過(guò)程及具體情況向受案機(jī)關(guān)的辦案人員進(jìn)行詳細(xì)介紹，盡可能地讓辦案人員盡快熟悉情況，幫助案件的立案和查處。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)跟蹤了解移送案件的查處情況，提供必要的會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)支持，補(bǔ)充完善移送證據(jù)的欠缺。同時(shí)，對(duì)于受理機(jī)關(guān)不予立案查處的案件，要及時(shí)與受理機(jī)關(guān)溝通情況、查找原因;對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)自身原因造成的，要在今后杜絕移送處理的隨意性，提高審計(jì)移送案件立案率、結(jié)案率，力爭(zhēng)審計(jì)移送的線索或案件，件件有落實(shí)，樁樁成鐵案，最大程度發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

(作者單位:重慶市審計(jì)局)