官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)有效的前提

最近，中央《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)的公布，再一次引發(fā)了公眾對官員財(cái)產(chǎn)、投資、資產(chǎn)等報(bào)告制度的熱議，公眾和媒體都以為，期待已久的官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度終于出爐，其實(shí)并非如此。

中國并不是沒有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，早在1995年，中央就發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2006年又發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。

事實(shí)上，官員每年都在填寫財(cái)產(chǎn)和個(gè)人情況申報(bào)表，新《規(guī)定》只不過是過去兩個(gè)規(guī)定的整合，當(dāng)然，與舊規(guī)定相比，也有明顯的進(jìn)步。

具體而言，《規(guī)定》的新意有四:一是擴(kuò)大了應(yīng)予申報(bào)的內(nèi)容，把房產(chǎn)、投資、配偶和子女從業(yè)情況等列入了報(bào)告內(nèi)容;二是擴(kuò)展了報(bào)告的主體，把非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也納入了報(bào)告范圍;三是明確了報(bào)告的主管單位和程序;四是加大了遲延報(bào)告、不報(bào)、瞞報(bào)者的責(zé)任追究。

民眾對新的規(guī)定抱以厚望。新《規(guī)定》到底能不能真正有效呢?我不知道，但想告訴大家，到底什么樣的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才能有效。

分清“官”“員”是基礎(chǔ)

一個(gè)有效的官員申報(bào)制度，需要建立在科學(xué)的公務(wù)員“官”“員”分類基礎(chǔ)上。官員分類不清，申報(bào)對象就不準(zhǔn)。申報(bào)對象寬嚴(yán)都不行。寬了太濫，對象不能集中明確，監(jiān)督的有效性就低;嚴(yán)了有遺漏，該監(jiān)督的沒監(jiān)督。所以，一個(gè)有效的官員申報(bào)制度必須適當(dāng)界定“官”的范圍。

官員申報(bào)制度的預(yù)設(shè)是:通過申報(bào)，防止官員運(yùn)用權(quán)力搞錢權(quán)交易。那么，誰是“官”?誰有權(quán)力搞權(quán)錢交易?在民主的現(xiàn)代國家公務(wù)員制度之下，官員一般有如下的分類:

第一類是政治類官員(例如各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人)。這是指承擔(dān)政治責(zé)任、對選民負(fù)責(zé)、具有政治決策權(quán)，因而由公民選舉產(chǎn)生的官員。這類官員權(quán)力極大，發(fā)生錢權(quán)交易的可能性也最大。

第二類是政治任命類官員(例如部門領(lǐng)導(dǎo))。這類官員通常由政治官員提名，由代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)任命，對老百姓負(fù)部分責(zé)任。這類官員也有很大的政策決定權(quán)和法律執(zhí)行權(quán)，也容易滋生錢權(quán)交易。

第三類是普通的公務(wù)員。這些人是負(fù)責(zé)執(zhí)行法律和政策的行政人員，一般不具有獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，只是按照法律和政策確定的程序來辦事。盡管他們有科層級(jí)別，在一個(gè)法治完善、程序公開透明、責(zé)任明確、管理嚴(yán)格有效的制度下，一般不具有錢權(quán)交易的能力和空間。

第四類是技術(shù)人員和輔助性人員，如財(cái)會(huì)、計(jì)算機(jī)、行政管理后勤、秘書等人員等。他們主要工作內(nèi)容是處理機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，其服務(wù)的部門不是對外機(jī)構(gòu)，而是輔助性機(jī)構(gòu)，也不具有決策和執(zhí)法的權(quán)力，因而，他們也很難有錢權(quán)交易的機(jī)會(huì)。

很顯然，前兩類才是真正的“官”，是報(bào)告制度的對象，而后兩類是“員”，不應(yīng)成為其規(guī)制對象。中國的問題是，現(xiàn)行公務(wù)員管理制度對公務(wù)員缺乏科學(xué)分類，把不同類型的公務(wù)員混同在一起，以行政級(jí)別高低(副處級(jí)以上)來確定申報(bào)對象，而不是以職務(wù)分類來確定。

在中央機(jī)關(guān)，有的一個(gè)處級(jí)甚至局級(jí)干部，也不過是一個(gè)辦事人員，不應(yīng)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象;而縣級(jí)政府的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，雖然只是科級(jí)，但是，它的性質(zhì)是政治類官員或政治任命類官員，權(quán)力不小，理當(dāng)列為財(cái)產(chǎn)申報(bào)對象。

由于對公務(wù)員的分類不科學(xué)，就極易出現(xiàn)申報(bào)對象的錯(cuò)位和缺位，難以達(dá)到有效監(jiān)督目標(biāo)。因此，有效的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必須以科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度為基礎(chǔ)，否則，難免存在過濫和疏漏。

“權(quán)”“責(zé)”對應(yīng)最重要

可能會(huì)有人反詰:中國的公務(wù)員制度不同，各政府部門的局長、處長也握有大權(quán)，還有很多非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的處級(jí)、局級(jí)，像前商務(wù)部官員郭京毅是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的局級(jí)干部，不也照樣如此腐敗嗎?

其實(shí)，這是中國公務(wù)員管理制度中的另一大問題。也就是說，不但“官”“員”不分，職務(wù)設(shè)置混亂，而且職責(zé)不清，不負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人也擁有很大的權(quán)力。郭京毅案的出現(xiàn)，是由于犯罪嫌疑人行使了許多本不應(yīng)該由他行使的權(quán)力，反映了政府管理中的權(quán)責(zé)不清，如果國家機(jī)關(guān)職位不分，職責(zé)不分，每個(gè)公務(wù)員都握有權(quán)力，腐敗就會(huì)是無所不在的。

這不是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身可以防止和解決的，根本的解決辦法是要科學(xué)地理順公務(wù)員管理制度，厘清權(quán)力和職責(zé)，加強(qiáng)管理，強(qiáng)化執(zhí)法的程序和公開性。

為什么要準(zhǔn)確界定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象?因?yàn)楣賳T報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度涉及公務(wù)員的隱私權(quán)。在一個(gè)民主國家，政治官員由于需要對選民負(fù)政治責(zé)任，因此，在其擔(dān)任職務(wù)期間需要放棄部分個(gè)人隱私，以便于公民的監(jiān)督。

但是，對于普通公務(wù)員而言，其工作無非是一份職業(yè)、一種謀生手段，并不意味著一出任公務(wù)員，便失去憲法所保護(hù)的個(gè)人隱私權(quán)。申報(bào)不僅包括個(gè)人的資產(chǎn)情況，還包括本人的婚姻情況，子女與海外境外人的婚姻狀況等許多私密信息，政府也應(yīng)尊重公務(wù)員的穩(wěn)私權(quán)。申報(bào)主體范圍過寬，就會(huì)侵犯普通公務(wù)員的隱私。

官員申報(bào)制度應(yīng)在監(jiān)督官員和保護(hù)公民隱私之間做出平衡，既要有利于監(jiān)督，也要保護(hù)公民的隱私權(quán)。

更值得注意的是，雖然新《規(guī)定》對報(bào)告內(nèi)容規(guī)定不少，但是，仍然存在重要的遺漏。我們知道，中國有很多官員外逃。為此，中央就規(guī)定“本人持有因私出國(境)證件的情況”和“配偶、子女移居國(境)外的情況”需要報(bào)告，但是，這些規(guī)定不足以涵蓋官員“本人”是否擁有國外居留權(quán)的情況。

事實(shí)上，許多官員外逃前，往往已經(jīng)非法獲得了外國永久居留權(quán)或長期居留權(quán)的身份。要杜絕這種現(xiàn)象，就應(yīng)該把本人是否有外國護(hù)照、國外居留權(quán)等情況納入申報(bào)范圍。

這不僅涉及“裸官”的問題，而且涉及國家的主權(quán)問題:一個(gè)國家的官員不能由外國公民或獲得外國居留權(quán)的人擔(dān)任。

現(xiàn)在，一些官員，特別是國企中的高管，有外國護(hù)照或綠卡的恐怕不是個(gè)別現(xiàn)象。在這個(gè)問題上，包括各級(jí)人大代表和政協(xié)委員都不應(yīng)持有外國護(hù)照或綠卡，人大代表(包括私企老板)在選舉前，也應(yīng)報(bào)告?zhèn)€人的此類信息。

關(guān)鍵是官員財(cái)產(chǎn)公開

官員申報(bào)制度能否有效，關(guān)鍵是申報(bào)后要不要向社會(huì)公開。如前所述，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，中國原來并不是沒有，為什么早就存在的官員財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度并不為公眾所知?根本原因在于，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的結(jié)果沒有向公眾公布，不為公眾所知，等同于“無”。

現(xiàn)在，國家機(jī)關(guān)副處級(jí)以上的干部每年都在填申報(bào)表，據(jù)我所知，并沒有多少人認(rèn)真、如實(shí)地填寫。表格交到組織人事部門，就鎖進(jìn)文件柜。由于不向社會(huì)公開，不能得到社會(huì)、媒體和官員身邊人的監(jiān)督，再好的內(nèi)部監(jiān)督也會(huì)大打折扣。

要使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真正有效，就必須把財(cái)產(chǎn)的申報(bào)和公開聯(lián)系起來，而財(cái)產(chǎn)申報(bào)的目的是為了公開，而不是內(nèi)部存檔。缺少公開透明的民眾監(jiān)督，任何官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都不可能是真正有效的制度。

如果想使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效，還要有基本的社會(huì)條件和基礎(chǔ)。其中，首要的就是官員的誠信問題。如果官員缺乏起碼的誠信和政治道德，申報(bào)制度也不可能有效。

中國自1995年建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以來，有那么多官員貪污腐敗，有誰如實(shí)申報(bào)過自己的資產(chǎn)情況?很多官員把資產(chǎn)也不放在自己名下，有的轉(zhuǎn)給成年子女，更多地放在情人名下，不一而足，如是手段，防不勝防。

新《規(guī)定》對官員瞞報(bào)漏報(bào)等問題，雖設(shè)置了更為嚴(yán)厲的處罰條款，但是，貪官們連坐牢和殺頭都不怕，又怎么會(huì)在意這些處罰條款呢?這不能不使人悲觀地認(rèn)為，如果官員缺少基本的政治道德和誠信，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也就更顯得蒼白無力了。

更有甚者，中國缺乏明確的產(chǎn)權(quán)登記制度，財(cái)產(chǎn)界定也不清楚。而國家又缺乏一體化金融管理，征信系統(tǒng)極不健全，現(xiàn)金交易普遍，稅務(wù)部門不能準(zhǔn)確全面掌握每個(gè)居民的真實(shí)收入情況。這些技術(shù)條件的缺失，也使官員申報(bào)制度缺乏執(zhí)行的基礎(chǔ)。

(摘自《新世紀(jì)》)