我國城鄉基本公共服務均等化問題探析

摘要:我國長期以工業和城市為中心的發展戰略以及城鄉二元分割的經濟體制，造成我國農業和農村的發展遠遠落后于工業和城市，農村基本公共服務嚴重不到住已成為制約農村經濟發展和農民生活水平提高的重要原因。本文以城鄉統籌工作中的重要組成部分——城鄉基本公共服務均等化為視角。從農村最急切需要的方面入手，分析了城鄉基本公共服務的供給現狀，以數據說明了目前城鄉公共服務存在的差距。并在對出現這種差距的原因和弊端作深入分析的基礎上，提出了健全農村公共物品法律保障機制、建立城鄉統一的公共服務供給體制、完善公共財政體制、改革和創新農村公共服務的組織基礎、構建農民需求導向的公共服務供給制度等對策，力求為城鄉統籌規劃的發展提供參考。

關鍵詞:城鄉統籌;基本公共服務:均等化

中圖分類號:C916 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)11-0163-04

基本公共服務均等化內涵主要包括全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。基本公共服務均等化，一方面在承認不同地區、城鄉、人群存在差別的前提下，要使地區間、城鄉間和個體間享有大致一樣的基本公共服務。保障所有國民都能享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是強調“底線均等”;另一方面。基本公共服務均等化需要政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終達到大致均等水平的公共服務。基本公共服務均等化的目標是建立統一的公共服務制度，完善公共財政體制和公共服務體系，從而使人人能夠享受到差別控制在社會可接受的合理范圍內的基本公共服務，確保社會弱勢群體以及貧困地區的居民都能夠得到基本而有保障的公共服務。

一、城鄉基本公共服務的供給現狀

我國長期以來城鄉發展的不均衡格局。使得城鄉發展不在同一個起跑線上，農村在基本公共服務方面遠遠落后于城市。醫療衛生條件的落后，農村醫療保險制度(新農合)尚未健全與完善。農民因病致貧、因病返貧的情況比較普遍:而教育是提高農民素質與農業技能的關鍵，它的落后則使農村、農業難以走出長期以來的困境。依據2001-2005年的《中國統計年鑒》，通過一些數據來說明這種差距。

(一)城鄉義務教育經費投入上的差距

近年來。政府加大對農村資金的投入，多數農村中小學新增校舍質量明顯提高，但城鄉普通中小學校舍的質量差距仍然明顯。經費不足、辦學條件較差和人才短缺一直是制約農村義務教育發展的突出問題。

1.義務教育財政投人的差距。農村義務教育由鄉財政或縣財政來負擔，而縣鄉財政普遍困難導致農村義務教育經費普遍低于城市。以2004年為例，全國小學、初中生人均預算內教育經費的城鄉之比為1.3:1，目前城鄉義務教育投入方面的差距，主要表現在生均預算內教育經費、生均預算內事業費和生均預算內公用經費等幾個方面。

2.義務教育辦學條件的差距。雖然只有64%的中小學生居住在農村，但中國86%的校舍危房在農村，這表明農村中小學的校舍安全問題仍然比城市嚴重。此外，城鄉在教學儀器設備等辦學條件上的差距還在繼續擴大。小學生人均教學儀器設備價值城鄉之比為2.9:1。在農村教育經費較低的情況下，農村義務教育在師資、教學設施及其他方面均比城市差。

(二)城鄉醫療和公共衛生方面的差距

近幾年，中國政府加快了城鄉醫療衛生體系建設，尤其是在完善公共衛生突發事件的應急機制、加強傳染病控制、擴大新型農村合作醫療覆蓋面等方面取得突出成效。當時從衛生服務的可獲得性、質量和數量上看，城鄉之間還存在明顯的差距。城鄉衛生資源分配嚴重不均衡，無論是東部沿海發達地區，還是中西部地區，城鄉醫療和公共衛生都存在著巨大的差距。

1.衛生投入的差距。1990到2006年期間，雖然城鄉人均衛生費用都有較大增長，但城鄉人均衛生費用之間的差距卻在擴大。2006年，中國人均衛生總費用城市為1145.1元。農村為442.4元，城市為農村的2.59倍。中國衛生醫療服務需求的收入彈性很高，農村衛生醫療服務需求近年增長很快。然而，基本醫療服務供給并沒有相應地隨著需求的增長而增長。有研究發現，只占全國人口30%的城鎮人口分享了60%的政府衛生投入，而占全國人口近70%的農村人口卻只分享政府衛生投入的40%，進一步擴大了衛生資源城鄉差距。另一份研究報告指出，2002年城鎮居民人均財政衛生支出為73.7元，而農村居民人均為13.8元。

2.衛生資源的差距。2006年，在城市每千人擁有的醫療衛生技術人員為3.6人，醫療機構床位數為2.5張;而在農村每千人擁有醫療人員數為12人，醫療機構床位數僅為0.8張。城鄉衛生資源差距也表現在城市和縣級以下醫院擁有的醫療設備方面。根據2006年的相關數據，先進醫療設備大多配置在城市醫院:市級衛生機構擁有的100萬元以上的設備臺數占88.1%，而縣級衛生機構擁有量僅占11-9%。

3.衛生服務的差距。育齡婦女和兒童是衛生服務需求量最大的人群。第3次國家衛生服務調查結果顯示:2003年，中等城市產前檢查率和住院分娩率最高達到99%和98.6%，而農村則為63.2%和11 43.4%，城鄉差距明顯。另外，城鄉衛生服務差距還表現在應就診而未就診、應住院而未住院的患者比例上。2003年全國打三次衛生服務調查顯示，中國城鄉居民患病應就診而未就診的比例城市為57%，農村為45.8%;患者應住院而未住院的比例城市為27.8%，農村為30.3%。在出院患者中，病情未愈就主動要求出院的占43.3%。在自己要求出院的患者，農村有67.3%是由于經濟困難，而城市只有53%。

(三)城鄉基本社會保險的差距

目前，中國在擴大城鄉基本社會保險覆蓋面、提高基本社會保險水平方面都有一定的進展。但基本社會保障體系建設滯后。

1.養老保險制度的差距。城鎮企業職工養老保險制度與農村養老保險制度的一個很大的區別在于，前者強調風險共擔，較多地體現了社會保險原則;后者突出個人的養老責任，以土地保障和家庭保障為主。這使農村養老保險的參保人數沒有增加反而下降了。另一方面，由于缺乏政府財政和政策支持，農村養老基金幾乎全靠農民自己交費，許多農民因此不愿參加農村養老保險。另外，農村養老保險主管部門也沒有積極性，因為該基金的投資預期收益往往低于記入養老基金個人賬戶的利息。

2.基本醫療保險的差距。城鄉居民實行不同的基本醫療保障模式和運行機制，城鎮職工參加基本醫療保險，由用人單位和個人共同繳費，實行社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式，其保障水平比較高。在農村，農民從2005年開始大規模自愿參加新型農村合作醫療制度。但參保農民人均醫療保險費每年只有90-100元，其中個人交費10元，其余部分由中央和地方政府分擔。個人交費比例低，有利于鼓勵農民參加，但制約了醫療服務的保障范圍，新型農村合作醫療只以大病統籌為主。2006年，城鎮職工基本醫療保險報銷了參保職工70%的醫療費。而新農合只報銷了參合農民30%的醫療費。2006年，參合農民住院平均花費為每次2775元，實際報銷771元，只有27.8%。如此之低的報銷比例還不能完全保證使參合農民獲得必要的醫療服務。

3.最低生活保障的差距。最近幾年，政府把農村最低生活保障當成最重要的農村工作之一，農村最低生活保障的覆蓋率在2002年_2007年之間年均提高了8.46倍。截至2006年底，享受最低生活保障的人數，城市為2240萬;農村1593萬。但城鄉保障水平不同，2007年，農村最低生活保障平均實際支出水平為人均37/71，而城鎮為城市最低生活保障平均支出水平人均102元/月，城鎮是農村的2.76倍。即使把城鎮生活成本比農村高的因素考慮在內，這個差距仍顯過大。

二、城鄉公共服務供給不均等的成因

制度二元性是指我國長期以來實行的城鄉二元分割經濟結構，二元經濟結構體制是指發展中國家廣泛存在的落后的傳統農業部門和先進的現代經濟部門并存，差距明顯的一種社會經濟狀態。我國城鄉公共服務供給不均等的成因主要源于制度的二元性和供給的二元性。

(一)制度的二元性

我國城鄉二元經濟結構是造成我國城鄉二元分割的公共服務供給體系的基本原因。

首先，城鄉二元戶籍制度是造成城鄉二元公共服務體系的核心。通過戶籍制度將居民人為的分為城市戶口和農村戶口，不同的戶口代表著不同的身份地位和不同的福利待遇，在戶籍制度的分割下，導致我國的城鎮化進程嚴重滯后于工業化進程。由于農村剩余勞動力進入城市后一般不納入城市勞動就業管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇，從而阻礙了全國統一的勞動力市場的形成。成為二元結構的維系力量。

另外。城鄉二元公共服務體系。嚴重制約了農村經濟的發展。經濟發展水平直接影響到基層政府對農村基本公共服務的投入，導致城鄉差距日益擴大，增強了二元結構的長期性。最后，“城鄉分治”的二元結構導致了對農村公共服務的投入不足。由于城鄉二元結構體制的慣性，農村公共投資在全部公共投資中的比重越來越低。作為平等的公民，城鄉二元結構極大地限制了農民群體平等地享有國家公共資源的權利。農民與市民在公共服務上享受的待遇是不均等的，農民群體長期承受著“看病難、就醫難、上學難”的困擾。

(二)供給的二元性

在城鄉公共服務供給中，政府將有限公共資源的絕大部分投向了城市，城市公共服務幾乎均是由政府提供，城市居民所享有的義務教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障和基礎設施等公共服務全部納人公共財政保障范圍，政府是城市公共服務的供給主體。但政府對農村公共服務供給投入甚少，在大多數公共服務供給中政府只是名義主體，農民所需的公共服務大都由農民負擔。實際上農民自己承擔了大部分公共服務供給主體的責任。

從義務教育投資看，城市一般納入總體財政預算，由政府部門統一籌資，農村則由縣鄉財政支出、農村教育集資等，實際上農民成為農村義務教育投資的最主要承擔者。雖然從2005年起，國家開始實施免除雜費、書本費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策，在一定程度上減輕了農民負擔，但政府對城鄉義務教育投資比例的差距仍然很大。從社會保障看，城鎮居民享受著政府提供的相對較為完善、水平較高的社會保障服務，而農村居民主要依靠家庭保障而缺乏社會保障，有些保障項目還未建立起來，甚至農民自己還要為所享受的社會保障付費;在衛生經費投入方面，2002-2006年城市人口年人均享受到的國家公共衛生和醫療投入是農村人口的近4倍。

新中國成立60多年來我國城市建設投資中城市基礎設施投資占將近1/4，而農村建設主要依靠集體經濟和農戶自我積累。近幾年，雖然政府加大了對農村公共服務投入的力度，加強了在農村公共服務供給中的主渠道作用，但在城鄉公共服務供給中供給主體的二元性依然存在。

三、城鄉公共服務供給不均衡的影響

建國以來，為快速實現國家的工業化和現代化，在舉國體制模式下，不僅集中必要的人力、物力和財力做出差別化的制度安排，也導致城鄉公共服務資源分配上實行了二元供給體制。這種體制對我國的經濟與社會發展所產生的影響主要體現在如下幾個方面。

(一)加劇社會矛盾和風險

建國初期，國家實行城鄉公共服務供給的二元體制有其特殊的歷史原因、有其合理性和必要性，但是，改革開放以來更加加劇的城鄉公共服務供給的二元體制，則是我國經社會發展的一個巨大隱患。雖然在進入21世紀以來，國家在總體規劃上已經進入統籌城鄉一體化發展，“工業反哺農業、城市支持農村”的歷史階段。但我國的實際情況卻是面臨著城鄉居民收入拉大及城鄉差距擴大化的突出問題，有些學者對2004年的數據研究顯示。雖然我國城鄉名義收人之比為32:1.0，但是如果把義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉實際收入之比達5.6:1。

據此分析，公共服務在城鄉實際收人差距中的影響高達30%-40%。城鄉公共服務供給不均不僅使廣大農村人口不能平等享受經濟和改革發展帶來的成果。加劇了社會分配領域的矛盾及利益沖突，并日益影響農村社會及整個國家的發展穩定。

(二)不利于農村消費和拉動內需

近年來，雖然國家出臺了一系列的支農、惠農政策，2004年以來，農民收入得到了較快增長。但是，這種增長和城鄉收入結構、財富水平、消費能力相比，差距依然是巨大的，增長極其有限，或者說當前農民收入增長面臨結構瓶頸的制約。

農民收入在扣除農藥、化肥、種子等農業生產資料價格上漲因素外，農戶教育和醫療花費構成農民支出的大頭，已成為農民最為沉重的負擔。與此同時，改革開放以來，由于讓一部分人先富起來和沿海、城市優先發展等政策的實施，導致農村公共物品的短缺與匱乏，如基礎設施、農業水利、農民飲水、鄉村道路等等。并且無形地加重了農民在公共物品供給方面的責任義務和經濟負擔。2004年，農民人均生活消費支出為2185元，僅相當于城鎮居民人均消費性支出的30.4%。

當前農村公共物品供給方式以自主供給為主的改革模式，進一步形成了對農民私人物品與服務支出的“擠出效應”，較嚴重地影響到農民消費結構的提升，從宏觀上看是市場內需動力不足的主要因素之一，因而影響了國家宏觀經濟的整體均衡和可持續發展。

(三)制約農村改革和農村經濟發展

當前的城鄉公共服務供給的二元體制。不僅造成了農村公共資源的嚴重短缺，導致城鄉公共服務的嚴重不均等和均衡，由此也引發了城鄉差距擴大化帶來的矛盾和沖突，對經濟發展和社會生活埋下了巨大隱患。

城鄉要統籌發展，就要改變城鄉公共資源供給的二元結構，使農村人口能享受到平等的國民待遇。這其中重要的內容之一就是建立覆蓋城鄉、惠及全民的公共財政和由公共財政所支撐的公共物品供給體系。如何建構與市場經濟體制相適應的城鄉一致的公共服務體系，更好、更公平地滿足農民群體日益增長的物質和文化生活的需要。促進農村社會經濟和諧發展，已經成為當前農村改革和農村發展所面臨的最為突出的問題。

四、推進城鄉基本公共服務均等化的對策

中國經濟已進人工業反哺農業、城市支持農村的新階段。在這個階段，基本公共服務制度應該由城鄉分離向城鄉一體轉變，解決城鄉基本公共服務均等化的深層次問題。為此，中國政府已經決定逐年提高國家財政支農資金，建立財政支農資金的穩定增長機制，切實把基礎設施建設重點轉向農村，把財政新增資金主要用于農村義務教育、衛生事業和建立新型農村合作醫療制度。落實這些政策措施，將有利于縮小城鄉基本公共服務差距。

(一)健全農村公共物品法律保障機制

中國已經初步的建立了由法律、法規和部門規章條例三個層次組成的公共服務政策法規體系，并在保障基本社會公共服務供給方面發揮著重要作用。但是，城鄉協同的公共服務體系所需的基本公共服務的政策法規體系還存在著問題，不同的基本公共服務領域立法進程不一，有些領域的立法層次較低，缺乏全國統一的法律。

建議盡快制定相關法律法規體系，明確中央、地方各級政府和村民在農村公共物品供給方面的責任和義務。規定不同層次的農村公共物品由哪級政府負責以及相應的考核評定辦法和對稱的財權。有效克服農村公共物品提供上存在的“不作為、難作為和亂作為”問題。

(二)建立城鄉統一的公共服務供給體制

城鄉居民基本公共服務嚴重失衡的根本原因在于城鄉二元經濟結構，要積極推進城鄉基本公共服務均等化，必須加快建立有利于改變城鄉二元結構的經濟體制。建立統一的公共服務供給制度，加快實施工農業和城鄉協調發展的戰略，合理調整國民收入的分配結構和政策，把農村基本公共服務逐步納入公共財政的支出范圍。

在公共財政資源配置上，統籌考慮城鄉發展，加快對三農的支持力度，使“公共財政的陽光照耀到農村”，取消對農民帶有歧視性的體制保障、制度保障和政策限制。給農民以公平的國民待遇，建立起城鄉統一的就業制度、戶籍制度、義務教育制度、農村社會保障制度和醫療保障制度，統籌城鄉基礎設施建設，逐步完善農村基本公共服務供給體系。

(三)加強農村公共財政支出框架建設

當前，我國財政體制改革正沿著公共財政框架建設的思路推進，在農村公共財政體制建設過程中，加強農村公共財政支出框架建設已形成了共識。農村居民與城市居民相比，在公共產品的分享上處于絕對劣勢，農民的經濟負擔與他們的經濟能力不成比例，當前農民是社會的弱勢群體，弱勢群體需要利益傾斜和政治扶持。

因此，要本著統籌城鄉發展的原則，將農村公共服務的提供納入公共財政的范疇，建立合理的農村公共財政支出框架，調整財政收入分配結構，使農民享有與城鎮居民同等待遇的財政收人分配權利，逐漸消除城鄉享受公共產品與服務的差距。同時，要下決心建立具有法律保證的城鄉一體化的公共服務體系，加強農村公共財政支出建設，建立規范的財政轉移支付制度，最終建立城鄉均衡與均等的現代公共財政制度。

(四)改革和創新農村公共服務的組織基礎

改革和創新農村公共服務組織，首先，要切實轉變政府管理方式，提高各級政府服務能力和水平，加強政府自身建設，提高各級政府公共服務的能力。政府管理方式要由直接從事經營管理活動向創造公平競爭的市場環境轉變，向提供公共產品和公共服務轉變。其次，要鼓勵農村社會化組織的建立，建立政府主導下的多元化的公共服務組織基礎。各級政府，必須切實履行社會管理職能，改進服務方式，加強組織協調和必要的調節、干預。推動建立政府服務、協調和調控機制，充分發揮各種社會團體、行業協會、中介機構等農村社會組織的作用。第三，要調整為農村服務的機構，整合傳統的農業服務機構，削減冗員，優化結構，提高效率;加強農村勞動力轉移的服務:加強食品安全與農產品質量檢測、檢查體系;加強農村文化、農業信息服務。

(五)構建以農民需求為導向的公共服務供給制度

在過去的壓力型體制下，農村公共服務實行的是一種自上而下的決策機制，公共物品供給很大程度上取決于政府的偏好和意愿。由政府官員根據政績和利益的需要決定公共物品的內容、數量和質量，不僅造成農村公共物品供給效率低下、數量不足、質量偏低以及供需結構失衡，而且導致有限公共資源的極大浪費，損害政府在人民心目中的形象和威信。

因此，要把公共服務均等化作為統籌城鄉發展的切人點，必須把農民的需求放在首位，急農民之所需，想農民之所想，從農民最關心、需求最迫切的事情做起，切實解決農民上學難、看病難、行路難、飲水難等突出問題。在完善村級“四個民主”的基礎上，保障農民在公共服務上的民主參與權、決策建議權以及績效評估權，使農民參與到公共服務提供的各個環節，構建以農民需求為導向的公共服務供給制度。

在城鄉二元經濟結構的條件下，我國在公共服務供給上長期實行的供給策略是偏向城市的、城鄉非均衡型的供給策略。提出城鄉統籌規劃以來。農村居民從國家的惠民政策中得到了更多實惠，農村公共服務供給短缺問題得到了改善，但是城鄉居民在享有政府提供的公共服務供給方面差距還很大。針對這些差距。為了使城鄉居民得到統一的公共服務，還有待政府進一步打破城鄉二元經濟結構，建立城鄉統一的公共財政制度，滿足農民的需求，真正實現城鄉基本公共服務均等化，進一步促進城鄉的統籌發展，使更多的人享受到經濟發展帶來的好處。

參考文獻:

[1]聯合國開發計劃署，中國人類發展報告(2007-2008)[R]，惠及13億人，的基本公共服務[M]，北京，中國對外翻譯出版社，2008

[2]周偉，城鄉基本公共服務均等化的供給現狀及對策[J]，江西農業大學學報(社會科學版)，2009(3)

[3]任廣浩懈建立，論中央與地方事權財權配置——以城鄉基本公共服務均等化為視角[J]，河北師范大學學報(哲學社會科學版)，2009(1)

[4]盧璐，試論城鄉統一的公共服務體系的構建[J]，內蒙古農業科技，2008，(5)

[5]韓德亮，增加農村公共產品供給，推進城，統籌發展m，奮斗2008，(3)

責任編輯 張國強