改革攻堅(jiān):五年回顧與“十二五”前瞻

5月31日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，提出了2010年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。這是“十一五”期間最后一份年度經(jīng)濟(jì)體制改革意見。作為銜接“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年，《意見》中提出的一系列改革措施，實(shí)際上也是為“十二五”改革提供鋪墊，其對未來5年改革方向的把控和執(zhí)行力度，被人們賦予更高的期待。

1.改革攻堅(jiān)五年，五大領(lǐng)域取得全面突破

回顧“十一五”的改革，我們不由得想起2006年3月6日，胡錦濤總書記在參加全國兩會上海代表團(tuán)討淪時明確表示，“要毫不動搖地堅(jiān)持改革方向，進(jìn)一步堅(jiān)定改革的決心和信心。”8天后，溫家寶總理在中外記者會上用三個“更加”——“更加清醒、更加堅(jiān)定、更加努力”再次表明了堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開放的決心和信心。中央領(lǐng)導(dǎo)兩次高調(diào)談?wù)摳母铮诤芏嗳丝磥恚槍Φ氖亲?004年起社會上關(guān)于改革問題和方向的激烈爭論。以中央領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)定調(diào)為新起點(diǎn)，我國體制改革從“十一五”開始進(jìn)人全面攻堅(jiān)階段。

實(shí)際上，“十一五”前的2005年就被中央確定為“改革攻堅(jiān)年”這一年，國務(wù)院專門發(fā)布了《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》，這是2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革成立國家發(fā)展和改革委員會之后，國務(wù)院首次發(fā)布關(guān)于體制改革的意見。2006年，由于國家“十一五”規(guī)劃綱要專門用一篇五章的內(nèi)容部署了“深化體制改革”的任務(wù)，國務(wù)院沒有單獨(dú)出臺關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見。2007、2008年，國務(wù)院辦公廳連續(xù)兩年轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見。2009、2010年，國家發(fā)改委關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見“升格”由國務(wù)院而不是國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)。梳理總結(jié)五年關(guān)于體制改革的意見可以發(fā)現(xiàn)，五年來，改革在以下五大方面取得了全面突破和顯著成果。

首先是農(nóng)村改革。2006年1月1日，我國農(nóng)民告刖了納“皇糧國稅”的千年歷史，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革取得全面突破的標(biāo)志性事件。之后，農(nóng)村改革進(jìn)人綜合改革階段。與此同時，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度逐步建立。另外，以“山定權(quán)、樹定根、人定心”為核心的集體林權(quán)制度改革，經(jīng)過2003年以來部分地區(qū)的試點(diǎn)，2006年開始進(jìn)入大范圍推進(jìn)階段，2008年在全國全面推開。

其次是金融改革。其突破主要在四個方面：一是國有商業(yè)銀行改制取得重大進(jìn)展，2005年和2006年，建行、中行和工行先后上市，農(nóng)行上市也在最近正式啟動，四大國有銀行改制上市即將收官；二是人民幣市場化改革穩(wěn)步推進(jìn)，2005年7月人民幣開始實(shí)行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度，2009年4月國務(wù)院決定在上海市和廣東省內(nèi)四城市開展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)；三是統(tǒng)一的多層次資本市場逐步形成，2005年股權(quán)分置改革從試點(diǎn)階段開始轉(zhuǎn)人積極穩(wěn)妥地全面鋪開階段。截至2006年12月31日，累計(jì)完成或進(jìn)人股改程序的公司數(shù)達(dá)1303家，標(biāo)志著股權(quán)分置改革基本完成。2009年5月，籌備十余年之久的創(chuàng)業(yè)板正式開啟。2010年4月16日，股指期貨正式上市交易，開啟了中國資本市場交易新格局；四是農(nóng)村金融改革取得實(shí)質(zhì)性突破。截至2009年末，銀監(jiān)會已核準(zhǔn)開業(yè)172新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。與此同時，以省級管理為主的新型農(nóng)村信用社管理體制全而確立。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革需創(chuàng)新突破五個重大問題

6月7日，2010年全國綜合配套改革試點(diǎn)工作會議在成都舉行。會議對成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，國家發(fā)改委副主任彭森在會上提出了當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革工作需要創(chuàng)新突破的五個重大問題。

第三，新醫(yī)改全面起航。2009年4月6日，中央出臺《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出三年內(nèi)投人8500億元推進(jìn)“新醫(yī)改”。2010年2月，五部委出臺《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，被稱為醫(yī)改“最難啃的骨頭”的公立醫(yī)院改革率先在16個城市試點(diǎn)。另外，在新醫(yī)改方案出臺前，國家從2003年起在農(nóng)村試點(diǎn)新農(nóng)合。截至2008#：6月底，全國31個省、市、自治區(qū)提前完成原計(jì)劃2010年實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合醫(yī)療制度基本覆蓋全部農(nóng)村居民的目標(biāo)。

第四，文化體制改革多方面齊頭并進(jìn)。2003年6月全國文化體制改革試點(diǎn)工作會議決定在9個省市和39個宣傳文化單位進(jìn)行改革試點(diǎn)。2006年1月，巾共巾央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化文化體制改革的若于意見》。為進(jìn)一步加快文化體制改革，2009年4月，新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》；7月，中宣部、文化部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化國有文藝演出院團(tuán)體制改革的若于意見》，進(jìn)一步明確了出版社、報刊和文藝院團(tuán)的轉(zhuǎn)企改制時間表。

第五，政府管理體制改革取得新進(jìn)展。一是行政審批制度改革取得重大成果。到2009年9月，國務(wù)院分四批取消了1992項(xiàng)行政審批，地方各級政府共取消、調(diào)整77692項(xiàng)行政審批。二是旨在破解“九龍治水”弊端的“大部制”改革取得積極成效，對于解決當(dāng)前我國行政管理體制中機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的問題具有深遠(yuǎn)意義。三是政府信息公開邁人法制化軌道，2008年《政府信息公開條例》的實(shí)施，使信息公開成為政府的一項(xiàng)法定職責(zé)。

除了上述五個方面，還有一些領(lǐng)域改革也取得了不同程度的突破。如2009年底，呼吁了多年的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》正式出臺；《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》今年5月5日獲國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，今年開始實(shí)施。此外，2005年以來，國務(wù)院先后批復(fù)了上海浦東、天津?yàn)I海、重慶和成都、武漢城市圈和長株潭城市群、深圳以及沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)8個不同主題的國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，從金融、土地、政府體制等不同領(lǐng)域突破改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也取得了一些積極成果。

2.利益糾結(jié)體制羈絆，四方面改革進(jìn)展緩慢

在改革攻堅(jiān)取得一批顯著成果的同時，我們也看到，仍有一些領(lǐng)域的改革突破艱難、進(jìn)展緩慢。綜合媒體和專家的分析，最為突出的是四個方面。

一是壟斷行業(yè)堅(jiān)冰難破，非公經(jīng)濟(jì)和民間投資雖有強(qiáng)力政策支持仍難打破“玻璃門”。五年來，“深化壟斷行業(yè)改革”出現(xiàn)在每一年的經(jīng)濟(jì)體制改革意見中，并且連續(xù)幾年提法都沒有多大變化，但每次總是只聽雷聲響，不見雨下來，始終沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。與打破國有企業(yè)壟斷棚對應(yīng)的，是給予非公資本和民間資本平等的準(zhǔn)人資格、讓其享受公平的政策待遇。為此，2005年3月，國務(wù)院專門出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(簡稱“非公36條”)，并且在其后幾年一直要求有關(guān)部門研究制訂相關(guān)具體措施和配套辦法，落實(shí)“非公36條”。但民營企業(yè)家們?nèi)匀灰恢备袊@在“非禁即人”而前有一道難以打破的“玻璃門”。

二是既得利益格局難以撼動，收入分配改革方案遲遲不能出臺。2005年意見提出組織研究改革的基本思路：2007年要求制定改革的意見；2008年強(qiáng)調(diào)擇機(jī)出臺有關(guān)指導(dǎo)意見，但至今沒有下文。

三是資源價格環(huán)境稅費(fèi)改革推而難動，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式深受體制束縛。例如資源價格改革方面，2004年開始實(shí)行的“煤電聯(lián)動”，由于是“市場煤”與“計(jì)劃電”的聯(lián)動，問題并沒有真正解決；2009年開始推行的成品油價格形成機(jī)制，雖然實(shí)現(xiàn)了有漲有落，但并沒有做到與國際油價同步，爭議也一直未斷；天燃?xì)鈨r格機(jī)制改革剛剛起步；水價山于成本不透明，每次調(diào)整都會引起質(zhì)疑。

四是土地制度改革特別是征地制度改革滯后，引發(fā)重重社會矛盾。近年來，政府通過低價甚至無償劃撥將大量耕地和農(nóng)村建設(shè)用地征收征用后推向土地交易市場，獲取巨額財(cái)政收入，而農(nóng)民從中獲得的利益甚少，從而引發(fā)大量上訪乃至群體性事件。

另外，2005年開始連續(xù)三年提出事業(yè)單位改革后，今年再次提出制訂出臺分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總體文件及相關(guān)配套文件，逐步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍。但據(jù)媒體報道，此項(xiàng)改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。分析人士指出，這在一定程度上會影響正在大力推進(jìn)的醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域的改革進(jìn)程。

3.任務(wù)明責(zé)任清，重點(diǎn)領(lǐng)域改革直接影響“十二五”

與2009年不同的是，今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見加上了“重點(diǎn)”兩個字，任務(wù)涵蓋面不像以往那樣復(fù)雜，但重點(diǎn)更明確、要求更具體；并且在以往確定牽頭部門的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了負(fù)責(zé)部門，推進(jìn)改革任務(wù)的分工更清晰。從改革任務(wù)安排看，目前社會最為期待取得實(shí)質(zhì)性突破的是引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展與深化壟斷行業(yè)改革及收入分配改革，改革的新亮點(diǎn)領(lǐng)域則是深化戶籍制度改革、推行居住證制度和資源稅、房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，這些也是今年改革熱點(diǎn)領(lǐng)域。

5月13日，國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(“新36條”)，比5年前的\"36條”更加細(xì)化，提出要拆除民間投資中存在的“玻璃門”和“彈簧門”。此次改革意見則提出推動國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適當(dāng)退出，拓寬非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。

收入分配制度改革被稱為“改革深水區(qū)入水口”，也是目前社會各界最為關(guān)注的改革。自去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議以來，中央的一系列表態(tài)，讓人們看到了收入分配改革的希望。今年的改革意見提出，研究調(diào)整和優(yōu)化國民收入分配格局、提高居民收入比重的思路，提出改革的目標(biāo)、重點(diǎn)和措施。據(jù)悉，最近，發(fā)改委、人保部、全國人大財(cái)經(jīng)委等諸路人馬就收入分配問題進(jìn)行了密集調(diào)研。調(diào)研結(jié)論之一是建議減輕競爭性行業(yè)企業(yè)稅負(fù)，騰出空間給員工增加工資。據(jù)透露，《工資條例》年內(nèi)將出臺。目前，全國各地已掀起“加薪潮”。

深化財(cái)稅改革方而，意見中比較受關(guān)注的是資源稅改革和房產(chǎn)稅改革，物業(yè)稅沒有再被提起。據(jù)悉，上海有可能成為首個對部分家庭住宅征收房產(chǎn)稅的城市，有關(guān)方案已上報國務(wù)院。意見還提到“出臺資源稅改革方案”，雖然資源稅試點(diǎn)還沒有時間表，但6月1日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局一則關(guān)于印發(fā)《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，已拉開了變資源稅從量計(jì)征為從價討一征的改革大幕。

深化戶籍制度改革是一個老話題，引人注目的是，今年意見提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。這是國務(wù)院文件中首次提出在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。目前，上海、浙江、廣東已全面開始實(shí)行居住證制度。最近，受國家發(fā)改委社會司委托，國研中心利：會部完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”課題+其中對于戶籍改革提出了新的思路，也是建立在實(shí)行居住證的基礎(chǔ)上。

另外，意見還提出要研究推進(jìn)中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革。此前，公務(wù)車改革已列入今年國務(wù)院廉政工作計(jì)劃。早在1997年，廣東就開始公車改革試點(diǎn)。1998年9月，國家啟動部分中央機(jī)關(guān)的車改試點(diǎn)，并同時在浙江、北京等地試點(diǎn)。但由于車改變相成為給公務(wù)員發(fā)補(bǔ)貼，引起很大爭議。目前，中紀(jì)委已經(jīng)著手制定公務(wù)車改革指導(dǎo)性意見。

作為“十一五”收官之年，今年改革的推進(jìn)力度將直接影響“十二五”的改革總體布局。今年的改革意見已明確提出，在做好年度改革工作的同時，研究提出中長期改革總體思路，科學(xué)編制“十二五”時期重點(diǎn)領(lǐng)域改革規(guī)劃，進(jìn)一步提高統(tǒng)籌推進(jìn)改革的能力和水平。