黃淑和:尋求地方國資監(jiān)管四大突破

(一)進一步完善地方國有資產(chǎn)管理體制和制度。

國有資產(chǎn)管理體制改革是一個不斷探索完善的過程。從各地反映情況看，當前改革中存在的主要問題是：一些地方國資委的機構定位不準確，出資人三項職責不統(tǒng)一、不落實，監(jiān)管范圍過小過窄等。今后，進一步指導完善地方國有資產(chǎn)管理體制和制度，要以黨的十六大確立的方向和原則為指引。牢牢把握新的國有資產(chǎn)管理體制的性質(zhì)和要點，著重落實好以下三點要求。

一要以保持國資委作為特設機構的獨立性和專業(yè)性為組織基礎。對機構尚未設立或不完全獨立的市(地)，以及有條件的縣，要按照國務院設立國資監(jiān)管機構的原則要求，積極爭取組建獨立于其他部門、機構的特設機構，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管。對于國有資產(chǎn)規(guī)模較小，不需要設立獨立監(jiān)管機構的，應當盡快明確國資監(jiān)管的責任主體。

二要以落實國資委享有的出資人三項職責為關鍵環(huán)節(jié)。對省級和大部分市(地)級政府中已經(jīng)設立國資委的，要按照“三統(tǒng)一、三結(jié)合”的要求，重點推進國資委出資人職責的落實到位，保證“管人、管事、管資產(chǎn)”三項職責的完整性，使權利、義務和責任統(tǒng)一起來。

三要以完善國資委的監(jiān)管范圍為重要內(nèi)容。應當從有利于提高企業(yè)國有資產(chǎn)資源配置效率出發(fā)，按照“政企分開、政資分開”的原則要求，依法合理界定國資委的監(jiān)管范圍，逐步探索實現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管。

(二)進一步提高地方國資委依法履行職責的能力和水平。

國資委依法履行好出資人職責，是理順政府與國有企業(yè)之間關系的必然要求，也是實現(xiàn)政企分開、政資分開的客觀需要。目前，各地國資委總體上都能較好地把握出資人定位，但也有一些地方國資委仍然存在“缺位、越位、錯位”問題。比如，對監(jiān)管企業(yè)主業(yè)的界定、重大投資方向的把握等，不少地方國資委沒有監(jiān)管或者監(jiān)管不到位；對屬于企業(yè)自主經(jīng)營權范圍的一些事項，有的地方國資委直接干預或越權監(jiān)管；還有個別地方國資委沿用傳統(tǒng)的行政管理方式監(jiān)管企業(yè)，導致與企業(yè)的職責權限邊界不清、責任不明。所有這些表明，國資委系統(tǒng)應當進一步提高依法履行出資人職責的意識和能力，切實處理好所有權與經(jīng)營權的關系。現(xiàn)階段，指導規(guī)范國資委系統(tǒng)依法履行好出資人職責，應當著重把握好以下三點。

一是把握好出資人權利的界限。國資委作為政府層面的出資人代表，與監(jiān)管企業(yè)之間實際上是出資與被出資的關系。《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《條例》等法律法規(guī)規(guī)定了出資人實體權利的范圍。各級國資委要在這個權限范圍內(nèi)依法行權履責，既積極維護出資人權利，又切實尊重監(jiān)管企業(yè)獨立的法人實體和市場主體地位。

二是注意遵循出資人行權履責的法定程序。實體合法與程序規(guī)范是依法行權履責的兩個方面。《公司法》等法律法規(guī)在明確出資人實體權利的同時，嚴格規(guī)定了行使權利的程序。因此，國資委系統(tǒng)在落實出資人三項主要職責的過程中，要切實增強程序正當?shù)默F(xiàn)代法治理念，注意遵守行權履責的法定程序。要將制定或者參與制定公司章程作為維護出資人權利的重要途徑，高度重視通過章程來明確股東的權利和義務、確立公司的內(nèi)部管理體制。要將參加股東(大)會進行表決作為行使出資人權利的重要方式，重視加強股東代表管理，確保股東代表準確反映股東意志。要指導規(guī)范國家出資企業(yè)對其子企業(yè)履行好出資人職責，努力實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人職責的層層落實。

三是積極探索依法履行出資人職責面臨的深層次問題。要抓緊完善法人治理結(jié)構，加快規(guī)范的董事會建設，為依法履行出資人職責奠定現(xiàn)代企業(yè)制度基礎，通過出臺相關管理制度和辦法，加強國資委對董事會建設的規(guī)范指導，確保董事會向股東會負責，維護國有資產(chǎn)出資人的合法權益。要依法明確董事會的職責權限，通過董事會與經(jīng)理層、監(jiān)事會之間決策權與執(zhí)行權、監(jiān)督權的分離，建立起有效的內(nèi)部制衡機制。

(三)進一步落實地方國資委的面上監(jiān)管職責。

國資委對面上國有資產(chǎn)的監(jiān)管，是從國有資產(chǎn)所有權派生出來的，是“國家所有”的重要體現(xiàn)。根據(jù)國資委“三定”規(guī)定，國資委除履行出資人職責外，還承擔著國有資產(chǎn)基礎管理等面上監(jiān)管職責。當前，隨著國有企業(yè)公司制股份制改革不斷深化，國資委監(jiān)管企業(yè)的組織形式逐步多樣，股權結(jié)構日趨復雜，資本運營方式不斷豐富，對國資委系統(tǒng)加強面上監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。、從各地情況看，一些地方國資委面上監(jiān)管工作還比較薄弱，存在“重履行出資人職責、輕面上監(jiān)管職責”的現(xiàn)象，面上監(jiān)管的工作制度還不盡統(tǒng)一和規(guī)范，不少市(地)、縣級國有資產(chǎn)基礎管理工作相對缺失。面對這些挑戰(zhàn)和問題，各地國資委應當高度重視，進一步落實好面上監(jiān)管職責。

一是要將面上監(jiān)管職責與出資人職責結(jié)合起來。面上監(jiān)管職責與出資人職責是不可分割的有機整體，兩者統(tǒng)一于企業(yè)國有資產(chǎn)的國家所有。各地國資委在履行好出資人職責的同時，也要落實好面上監(jiān)管職責，使兩項工作齊頭并進，并不斷深化。

二是要把加強國有資產(chǎn)基礎管理工作作為重要抓手。要通過建立健全統(tǒng)一的基礎管理工作機制和制度，密切國資委系統(tǒng)的縱向聯(lián)系。努力實現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)計和國有產(chǎn)權登記等基礎管理的全覆蓋，形成面上監(jiān)管工作的合力。要針對國企改革發(fā)展的新形勢新特點，抓緊研究制定混合所有制下國有產(chǎn)權管理的相關制度，建立健全境外國有產(chǎn)權管理制度，不斷完善上市公司國有股東監(jiān)管規(guī)則。通過加強對國有產(chǎn)權流轉(zhuǎn)的全程監(jiān)管，切實防止兼并重組、上市等過程中的國有資產(chǎn)流失。要通過加強財務監(jiān)督，規(guī)范金融衍生業(yè)務管理、企業(yè)債券管理和資產(chǎn)損失責任調(diào)查，提高國有資本運營的風險防控能力，進一步加強國有經(jīng)濟動態(tài)監(jiān)測與綜合評價。

三是要不斷豐富創(chuàng)新監(jiān)管手段。面上監(jiān)管工作涉及領域?qū)挘瑯I(yè)務類型多，專業(yè)要求高。要注重學習借鑒先進的管理工具，提高資產(chǎn)評估、財務監(jiān)督、統(tǒng)計評價、產(chǎn)權管理等工作的科學化水平。要重視運用信息化、網(wǎng)絡化等科技手段，通過網(wǎng)上信息報送、網(wǎng)上登記、網(wǎng)上監(jiān)測等系統(tǒng)的建設和使用，大力促進監(jiān)管效率和水平的提高。

(四)進一步指導地方重視發(fā)揮國有經(jīng)濟的引領帶動作用。

充分發(fā)揮地方國有經(jīng)濟的引領帶動作用，對于推動地方經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。當前，指導推動地方國有經(jīng)濟充分發(fā)揮引領帶動作用，應當抓住以下三個關鍵環(huán)節(jié)。

一是要重視明確本地區(qū)國有經(jīng)濟的功能定位。各地國資委要結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展情況，堅定方向，排除干擾，堅定不移地推動國有經(jīng)濟發(fā)展壯大。地方國有經(jīng)濟的發(fā)展，要始終著眼于為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效的公共產(chǎn)品和服務，在改善民生、促進和諧方面貢獻力量；著眼于推動地區(qū)投資環(huán)境的改善，積極吸引、帶動民間投資；著眼于引領地區(qū)支柱行業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構和加強自主創(chuàng)新，不斷促進地區(qū)支柱行業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級；著眼于帶頭落實好國家宏觀調(diào)控措施，努力在節(jié)能減排、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)和履行社會責任等方面發(fā)揮表率作用。

二是要進一步優(yōu)化地方國有經(jīng)濟的布局結(jié)構。一方面，要在遵循市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎上，推動國有資本從一般競爭性領域適當退出。另一方面，要按照國有經(jīng)濟布局結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，牢牢保持國有經(jīng)濟在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)和領域的主導地位。地方國有經(jīng)濟既要避免分布過寬，也要在重要行業(yè)和關鍵領域防止進入不足；不能單純追求“量”的擴張，更應重視“質(zhì)”的提高。要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，堅持國有經(jīng)濟有所為、有所不為，在布局結(jié)構上“宜強則強，宜退則退，宜留則留”。

三是要進一步推進國有企業(yè)股份制改革，優(yōu)化股權結(jié)構。國有企業(yè)實現(xiàn)股權多元化，是國有資本帶動社會資本的有效方式。要使股份削成為公有制的主要實現(xiàn)形式，通過資本市場和重點項目的實施，吸引和帶動更多民營資本、外國資本參與國有企業(yè)公司制股份制改革，積極開展與民營資本的合資合作，進一步增強國有資本的輻射力、帶動力。要根據(jù)監(jiān)管企業(yè)的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位，合理確定國有獨資、國有控股和國有參股等企業(yè)組織形式。要善于利用產(chǎn)權市場和資本市場，探索完善國有產(chǎn)(股)權流轉(zhuǎn)機制，提高國有資產(chǎn)配置效率，防止國有資產(chǎn)流失。