內(nèi)蒙古推進(jìn)完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系建設(shè)研究

社會保障是社會穩(wěn)定與和諧的安全網(wǎng)，是現(xiàn)代國家一項重要的社會經(jīng)濟(jì)制度，是社會進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志。我國的社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)等內(nèi)容。近年來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)蒙古自治區(qū)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的總體要求，堅持把建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置，強(qiáng)化政府的社會保障責(zé)任，加大工作力度，加大財政投人，采取了一系列推進(jìn)措施，進(jìn)行了一系列改革探索，取得顯著成效，推動社會保障事業(yè)取得長足發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)取得顯著成效，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有了長足發(fā)展

經(jīng)過多年的努力，目前，我區(qū)已基本建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障制度體系框架，基本完成了制度轉(zhuǎn)型。一個以城鎮(zhèn)養(yǎng)老、城鄉(xiāng)醫(yī)療和職工失業(yè)、工傷、生育為核心的社會保險制度普遍實(shí)施；一個以最低生活保障、農(nóng)村牧區(qū)五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助等制度為主要內(nèi)容，生活救助與教育、醫(yī)療、住口，內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳課題組房等專項救助相互銜接、互為補(bǔ)充覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會救助體系逐步建立；一個以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困的社會福利服務(wù)體系初步形成。

(一)公共財力大力支持社會保障事業(yè)發(fā)展

近年來，我區(qū)經(jīng)濟(jì)一直保持較快增長，財政收入連年大幅增加。財政收入的快速增長為推動社會保障事業(yè)發(fā)展奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，各級財政部門按照公共財政體制的要求，轉(zhuǎn)變職能，壓縮生產(chǎn)性補(bǔ)貼和可以通過市場補(bǔ)償?shù)氖聵I(yè)性支出，加大以社會保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)領(lǐng)域投入，大力支持社會保障制度改革。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，全區(qū)各級財政共安排社會保障支出191億元，年平均支出為38.2億元。進(jìn)入“十一五”以來，各級政府緊密圍繞自治區(qū)黨委、政府確定的為群眾辦實(shí)事和做好民生工程的部署，加大工作力度，加大財政投入，圓滿地完成了各項社會保障事業(yè)的財政資金保障任務(wù)。“十一五”期間(2006年一2009年)，全區(qū)各級財政共安排社會保障資金730億元，年均支出為182.5億元，為“十五”期間年平均的4.8倍，年平均遞增15.5％。

(二)養(yǎng)老保障制度逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋

2009年，隨著《內(nèi)蒙古自治區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)辦法》的出臺，標(biāo)志著我區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度的全覆蓋。形成了以行政事業(yè)單位人員退休制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險制度、失地農(nóng)牧民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度為主體的社會養(yǎng)老保障體系。截至2009年底，全區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參統(tǒng)人數(shù)為410.83萬人，基本養(yǎng)老保險費(fèi)收入162.19億元；全區(qū)12個盟市的42個旗縣區(qū)開展了新型農(nóng)保制度試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)到100萬人，享受待遇人數(shù)為34.9萬人；失地農(nóng)牧民養(yǎng)老保險制度在全區(qū)正式建立實(shí)施；城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度在全區(qū)范圍內(nèi)相繼出臺和建立。

(三)推動城鄉(xiāng)醫(yī)療保障統(tǒng)籌發(fā)展

近年來，全區(qū)圍繞建立覆蓋城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障體系的目標(biāo)，堅持從實(shí)際出發(fā)，針對不同地區(qū)、不同群體的承受能力和醫(yī)療保障需求，建立不同模式、不同層次的醫(yī)療保障制度，并積極構(gòu)建各種醫(yī)療保障模式之間的對接通道，實(shí)現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的全覆蓋。截至2009年底，全區(qū)參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人數(shù)為410.36萬人；參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)到394.91萬人；參加新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)1201.8萬人。

(四)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會救助體系全面建立

到目前，一個覆蓋全區(qū)的城鄉(xiāng)居民的社會救助體系已全面建立，有效保障了城鄉(xiāng)絕大多數(shù)困難群體基本生活。其中，城市低保實(shí)現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，到2009年底，全區(qū)保障人數(shù)達(dá)到85.5萬人，保障標(biāo)準(zhǔn)提高到242元，月人均補(bǔ)助水平提高到210元；農(nóng)村牧區(qū)低保正向應(yīng)保盡保邁進(jìn)，到2009年底，我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)低保范圍擴(kuò)大到119.8萬人，保障標(biāo)準(zhǔn)為1364元，年人均補(bǔ)助水平達(dá)到921元；農(nóng)村牧區(qū)五保供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)了由集體互助向公共財政保障的重大轉(zhuǎn)變，到2009年底，全區(qū)五保供養(yǎng)對象達(dá)到92164人。其中，集中供養(yǎng)22300人，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)1575元，分散供養(yǎng)69864人，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)1311元；城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度基本上覆蓋了所有的旗縣(市、區(qū))，為緩解困難群眾“看病難”發(fā)揮了重要作用；貧困大學(xué)生救助和城鄉(xiāng)居民臨時生活困難救助等政策相繼出臺。

(五)社會福利事業(yè)有了進(jìn)一步發(fā)展

近年來，我區(qū)的社會福利事業(yè)得到了進(jìn)一步發(fā)展。各地以國家實(shí)施“藍(lán)天計劃”、“霞光計劃”等項目為契機(jī)，積極籌措資金，采取政府投入與市場化運(yùn)作相結(jié)合等有效辦法，大力推進(jìn)社會福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后新建、改建、擴(kuò)建了一大批敬老院、福利院、流浪未成年人救助保護(hù)中心和旗縣綜合社會福利機(jī)構(gòu)。自治區(qū)社會福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施在全國明顯落后的狀況已經(jīng)從一些盟市開始得到改觀。到目前，一個以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困的社會福利服務(wù)體系在全區(qū)已初步形成。

二、內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)中存在的主要問題

(一)城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)存在的主要問題

1 城鎮(zhèn)社會保險制度統(tǒng)籌層次低、覆蓋范圍窄、待遇水平差。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，截至目前，我區(qū)仍未實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，全區(qū)12個盟市中通遼、赤峰市養(yǎng)老保險未實(shí)行盟市級統(tǒng)籌。養(yǎng)老個人賬戶“空賬”運(yùn)行，從1996年到2009年，我區(qū)已形成了100多億元的“空賬”，部分困難國有、集體企業(yè)養(yǎng)老保險欠費(fèi)嚴(yán)重。除企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度外，只有少部分盟市開展了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，絕大多數(shù)地區(qū)無業(yè)居民、殘障人士、無保障老年人事受不到養(yǎng)老保險，老年生活沒有保障，而這部分群體因?yàn)槭杖氩环€(wěn)定或者沒有收入，依靠自主繳費(fèi)的方式不可能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度雖已建立多年，但配套的企業(yè)年金制度推進(jìn)比較緩慢。企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇差距仍然較大，到2008年，企業(yè)退休人員雖然自2005年以來連續(xù)4年調(diào)整了養(yǎng)老金水平，但月人均養(yǎng)老金仍為1086元，而同期機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員月人均退休金分別為2451元和2018元，取平均值2234元，二者的差距為1148元；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險是各項社會保險覆蓋范圍最廣的一項，但也存在統(tǒng)籌層次較低，不利于基金統(tǒng)籌使用的情況，目前，全區(qū)只有四個盟市(呼市、包頭、烏海、赤峰)實(shí)行了盟市級統(tǒng)籌，大部分地區(qū)還是旗縣級統(tǒng)籌。全區(qū)醫(yī)療保險基金統(tǒng)籌部分普遍存在財政資金到位不及時或欠撥現(xiàn)象，部分地區(qū)情況嚴(yán)重，一些旗縣統(tǒng)籌區(qū)已出現(xiàn)了收不抵支現(xiàn)象，開始拖欠參保職工和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療費(fèi)用，甚至出現(xiàn)了擠占參保職工個人賬戶的現(xiàn)象。醫(yī)療保險待遇水平低，待遇正常調(diào)整機(jī)制沒有完全建立起來，企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險沒有推開；失業(yè)、工傷和生育保險覆蓋范圍仍然比較窄，保費(fèi)費(fèi)率偏高，支付水平偏低，基金結(jié)余率過高，大量資金處于閑置狀態(tài)，還存在財政和企業(yè)拖欠、擠占和挪用基金現(xiàn)象。失業(yè)保險金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過低、給付期限過長。失業(yè)保險制度還沒有很好地適應(yīng)就業(yè)方式變化，用于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)的補(bǔ)貼資金的使用對象偏緊、支出項目偏窄、支出標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致促進(jìn)就業(yè)的補(bǔ)貼比較少，使失業(yè)保險制度的功效沒有得到充分發(fā)揮。工傷保險還存在強(qiáng)制措施力度不夠、缺乏配套規(guī)定和待遇享受程序繁瑣、維權(quán)成本高等問題。

此外，城鎮(zhèn)社會保險制度對城鎮(zhèn)無業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和務(wù)工農(nóng)牧民缺乏必要的制度安排，特別是農(nóng)牧民工社會保險參保率低，除其自身的意識較弱和缺乏主動性外，用人單位受利益驅(qū)動也不愿參保，現(xiàn)行制度不太適合農(nóng)民工就業(yè)實(shí)際狀況，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢、執(zhí)法力量薄弱也是重要原因。

2 城鎮(zhèn)社會救助體系的整體性、協(xié)調(diào)性有待提高。主要表現(xiàn)在社會救助體系層次偏低，銜接不緊。如何將有限的社會救助資源用在最需要幫助的救助對象身上，擴(kuò)大社會救助的覆蓋面，提高救助工作的及時性、準(zhǔn)確性和透明度，避免發(fā)生遺漏救助和重復(fù)救助，已成為當(dāng)前社會救助工作中急需解決的問題。現(xiàn)行社會救助政策在應(yīng)對家庭經(jīng)濟(jì)收入的核實(shí)、救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、分類救助、人戶分離、低保對象的就業(yè)互動等操作程序和工作環(huán)節(jié)上的能力亟需加強(qiáng)。救助工作不斷出現(xiàn)新情況、新問題，如收入隱性化問題日益突出、收入核實(shí)難度增大、生活困難群眾救助內(nèi)容不斷豐富等因素加大了低保工作動態(tài)管理的難度，各地都出現(xiàn)了低保對象“能進(jìn)不能出”、“易進(jìn)難出”的現(xiàn)象。

社會救助人才缺少，也是制約新型社會救助體系發(fā)展的重要因素。目前。各旗縣(市、區(qū))民政局負(fù)責(zé)社會救助的社救科核定行政編制1或2名，要負(fù)責(zé)低保審核審批、醫(yī)療救助費(fèi)用審核報銷、困難群眾上訪接待、還有傳統(tǒng)社會福利、救災(zāi)救濟(jì)。工作任務(wù)非常繁重，有的只好聘用臨時人員協(xié)助工作。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)和社區(qū)雖然已經(jīng)基本建立了社會保障和救助服務(wù)站，但在人員職責(zé)落實(shí)中仍存在諸多問題，與當(dāng)前社會救助工作任務(wù)不斷增加的實(shí)際情況不相適應(yīng)。

3 社會福利制度覆蓋面窄，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低，內(nèi)容少。現(xiàn)行的社會福利制度依然是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)社會福利模式。總體來說，是依托“單位制”社會管理體制，主要為保障老年人(尤其是孤寡老人)、殘疾人和孤殘兒童等特殊困難人群的基本生活權(quán)益而提供生活救助和照料服務(wù)的補(bǔ)缺型福利，具有明顯的社會救助特點(diǎn)，而且城鄉(xiāng)區(qū)別對待，覆蓋面狹窄，服務(wù)內(nèi)容簡單，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低，且職責(zé)分散，難以系統(tǒng)規(guī)劃。

4 慈善事業(yè)發(fā)展緩慢，法律法規(guī)不健全。我區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展緩慢。具體表現(xiàn)在：一是慈善觀念滯后，慈善事業(yè)發(fā)展所需要的社會氛圍尚未形成，公眾主動參與度低，慈善意識有待提高。二是區(qū)域內(nèi)經(jīng)常性的社會捐贈活動尚未形成。慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量太少，慈善組織制度不健全，慈善捐贈水平較低。三是發(fā)展慈善事業(yè)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)尚不健全。

(二)農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系建設(shè)存在的主要問題

1 受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平限制，農(nóng)村牧區(qū)社會保障制度建設(shè)滯后。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)起步較晚等因素制約，我區(qū)農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后，保障面較窄，保障水平偏低。現(xiàn)有的社會保障制度也是剛建立不久，存在不完善、不規(guī)范現(xiàn)象，一些政策措施剛性不強(qiáng)，資金難以得到有力保證，與實(shí)際需要有一定差距，部分地區(qū)還存在政策落實(shí)不到位等問題。特別是農(nóng)村牧區(qū)社會保險籌資機(jī)制不健全，籌資成本和組織管理成本較高，影響了農(nóng)牧民參保積極性，一定程度上制約了農(nóng)村牧區(qū)社會保障事業(yè)的發(fā)展。

2 全區(qū)東中西部社會保障發(fā)展不平衡。社會保障區(qū)域統(tǒng)籌不夠，東、中、西部的農(nóng)村牧區(qū)社會保障水平差距較大。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還處于試點(diǎn)剛起步階段。新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療統(tǒng)籌層次偏低，抗風(fēng)險能力也較弱。被征地農(nóng)牧民社會保障制度建設(shè)正在逐步推進(jìn)。農(nóng)牧民工社會保險制度缺失。

3 農(nóng)村牧區(qū)和基層社會保障管理工作基礎(chǔ)薄弱，設(shè)施簡陋。受諸多因素制約，農(nóng)村牧區(qū)基層社會保障管理機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡陋等問題比較突出。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木沒有專門的社會保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。由于管理水平較低，制度不完善，農(nóng)村牧區(qū)社會保障在資格審核、資金籌集、管理和發(fā)放等環(huán)節(jié)存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。農(nóng)村牧區(qū)社會保障方面的制度銜接、政策配套不夠，信息溝通和共享程度不高，協(xié)調(diào)協(xié)作需要進(jìn)一步加大，整體推進(jìn)合力需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、推進(jìn)完善覆蓋域鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的政策建議

(一)完善城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)的政策建議

1 進(jìn)一步鞏固城鎮(zhèn)社會保險成果，切實(shí)提高保障能力。要進(jìn)一步鞏固城鎮(zhèn)社會保險發(fā)展成果，加大擴(kuò)面征繳力度，努力把所有符合條件的勞動者納入社會保險范圍，切實(shí)提高保障能力。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，要加快養(yǎng)老保險自治區(qū)統(tǒng)籌步伐，逐步解決“歷史欠賬”與做實(shí)個人賬戶。加快解決養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難問題，按照權(quán)利義務(wù)對應(yīng)、養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)的原則，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法，初步實(shí)現(xiàn)自治區(qū)內(nèi)無障礙轉(zhuǎn)移。研究解決早期離開國有企業(yè)人員養(yǎng)老保險問題，利用年度基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)會，采取政策傾斜調(diào)整辦法，解決部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和部分特殊人群待遇偏低問題。研究解決養(yǎng)老保險欠費(fèi)問題，保證企業(yè)職工按規(guī)定享受養(yǎng)老保險待遇。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)無業(yè)居民、無保障老年人和殘障人士的養(yǎng)老保障制度，公共財政應(yīng)加大對這部分群體的養(yǎng)老補(bǔ)貼投入力度。積極推進(jìn)企業(yè)年金和補(bǔ)充養(yǎng)老保險，多渠道提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老待遇；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度，要著手解決待遇水平低和資金拖欠問題，妥善解決困難國有和集體企業(yè)退休人員醫(yī)療保障問題，通過建立財政補(bǔ)助與醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金共同分擔(dān)的機(jī)制，在2010年底前將困難國有、集體企業(yè)退休人員全部納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險范圍；要進(jìn)一步完善失業(yè)、工傷、生育保險制度，更好地發(fā)揮多層次社會保險體系的功能。

2 科學(xué)合理地確定城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，適度擴(kuò)大社會救助范圍。要特別重視解決城鎮(zhèn)新生生活困難家庭、城鎮(zhèn)低保邊緣群體和低保家庭中的重病重殘人員、缺乏勞動力的家庭、零就業(yè)家庭、單親家庭的生活實(shí)際困難，及時救助生活一時陷入困境的困難家庭；要改進(jìn)完善醫(yī)療救助辦法，做好城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的銜接，提高資金使用效率，提高醫(yī)療救助的惠及范圍和補(bǔ)助水平；加強(qiáng)城市低保與失業(yè)保險、最低工資和再就業(yè)政策的銜接，鼓勵低保對象自我發(fā)展、積極就業(yè)、走出低保。

應(yīng)盡快建立梯度貧困評估體系，把政策“斷層”變?yōu)檎摺靶逼隆保选熬扰c不救”變?yōu)椤熬榷嗑壬佟保鲗ｍ椛鐣戎邔Σ煌悇e的群體無須設(shè)置不同的救助門檻，只需根據(jù)不同的貧困程度確定科學(xué)、合理、公平的救助額度即可。

(二)完善農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系建設(shè)的政策建議

1 繼續(xù)加大工作力度，將符合條件的農(nóng)村牧區(qū)困難群眾全部納入低保范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。一是規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，既能保障農(nóng)村牧區(qū)困難群眾基本生活，又不超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平；二是關(guān)注低保邊緣群體和農(nóng)牧民工家庭的困難，將救助政策適當(dāng)惠及這些困難群眾；三是切實(shí)落實(shí)分類施保，根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)變化、人口變化、實(shí)際收入水平變化等情況，對農(nóng)村牧區(qū)低保對象實(shí)行動態(tài)管理。四是進(jìn)一步做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的銜接，提高有勞動能力的低保家庭的自我發(fā)展能力。

2 在提高新農(nóng)合的保障水平的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)新農(nóng)合基金管理水平，提高基金使用效率。一是逐步提高新農(nóng)合保障水平，2010年各級財政對新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年120元，并適當(dāng)提高個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)范新農(nóng)合基金管理，提高基金使用效率，確保當(dāng)年統(tǒng)籌基金結(jié)余不超過當(dāng)年統(tǒng)籌基金總額的15％，累計結(jié)余不超過當(dāng)年統(tǒng)籌基金總額的25％；三是建立方便快捷的農(nóng)牧民個人繳費(fèi)方式，健全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)牧民增收協(xié)調(diào)一致的動態(tài)籌資機(jī)制，確保各級財政補(bǔ)助資金及時足額到位；四是完善和規(guī)范新農(nóng)合統(tǒng)籌補(bǔ)償方案，逐步提高封頂線和醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償比例，加快推進(jìn)門診統(tǒng)籌；五是健全管理經(jīng)辦體系，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高管理經(jīng)辦能力，進(jìn)一步加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)行為，控制醫(yī)療費(fèi)用不合理增長。

3 強(qiáng)化政府責(zé)任，加大投入，確保新農(nóng)保制度長期穩(wěn)健運(yùn)行。按照新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)指導(dǎo)意見和《內(nèi)蒙古自治區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)辦法》，我區(qū)已確定10個旗縣為國家首批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。下一步，要積極穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)工作，及時總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。推動新農(nóng)保工作的關(guān)鍵，是強(qiáng)化政府責(zé)任，建立穩(wěn)定而長效的公共財政正常投入機(jī)制，確保制度長期穩(wěn)健運(yùn)行。

4 逐步建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社會為依托，機(jī)構(gòu)為骨干的農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。一是積極應(yīng)對人口老齡化，在切實(shí)保障農(nóng)村牧區(qū)孤老生活權(quán)益的基礎(chǔ)上，發(fā)展適度普惠型農(nóng)村牧區(qū)老年福利服務(wù)事業(yè)，加快形成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為骨干的農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，讓更多的農(nóng)村牧區(qū)老年人享受到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會福利服務(wù)；二是全面落實(shí)孤兒基本生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的福利政策，進(jìn)一步提高孤兒養(yǎng)育水平；三是加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展；四是增加政府投入，加大彩票公益金資助力度，進(jìn)一步引導(dǎo)和組織社會力量參與，切實(shí)加強(qiáng)敬老院、光榮院和殘疾人服務(wù)設(shè)施建設(shè)，努力滿足日益增長的農(nóng)村牧區(qū)社會福利服務(wù)需求。

5 提高集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步改善農(nóng)村牧區(qū)五保對象生活水平。一是深入貫徹《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，進(jìn)一步將符合供養(yǎng)條件的農(nóng)村牧區(qū)五保對象納入保障范圍；二是堅持集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)相結(jié)合，適度提高集中供養(yǎng)率，著力改善散居五保對象居住條件，進(jìn)一步完善農(nóng)村牧區(qū)五保供養(yǎng)服務(wù)；三是堅持“按標(biāo)施保”，以不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村牧區(qū)居民平均生活水平的原則核定農(nóng)村牧區(qū)五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步改善農(nóng)村牧區(qū)五保對象生活。

6 提高醫(yī)療救助管理水平，逐步擴(kuò)大覆蓋面。要針對救助對象困難情況和基本醫(yī)療需求，制定科學(xué)合理的醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高醫(yī)療救助比例；堅持以住院救助為主，同時兼顧門診救助，適當(dāng)擴(kuò)大救助病種；要簡化醫(yī)療救助手續(xù)和程序，方便救助對象日常門診和購藥。

7 加快制度建設(shè)與完善，確保被征地農(nóng)牧民生活水平不下降。一是適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是完善征地安置政策，著力解決被征地農(nóng)牧民就業(yè)問題；三是地方政府可從土地出讓金中劃出專門資金用于補(bǔ)助被征地農(nóng)牧民社會保障支出；四是加強(qiáng)督查工作，建立責(zé)任追究制度。

8 加快制定農(nóng)民工參加社會保險辦法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會保險權(quán)益在城鄉(xiāng)的有效轉(zhuǎn)換和銜接。一是按照“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、能銜接”的原則，制定實(shí)施農(nóng)牧民工參加養(yǎng)老保險辦法，著力提高參保率；二是在城鎮(zhèn)用人單位就業(yè)的農(nóng)牧民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，有困難的可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保或戶籍地的新農(nóng)合；三是將有勞動關(guān)系的農(nóng)牧民工基本納入工傷保險，開展工傷預(yù)防和工傷康復(fù)試點(diǎn)工作；四是加大農(nóng)牧民工失業(yè)保險工作力度，繼續(xù)擴(kuò)大覆蓋范圍。

9 強(qiáng)化基層管理和服務(wù)，確保農(nóng)村牧區(qū)社會保障政策在基層得到全面落實(shí)。一是加強(qiáng)基層社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮村委會、大學(xué)畢業(yè)生、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農(nóng)村牧區(qū)社會保障工作中的作用。自治區(qū)政府應(yīng)出臺統(tǒng)一的政策，財政安排專項資金，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生在基層就業(yè)。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)協(xié)作。農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系建設(shè)，涉及部門多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)協(xié)作，通過適當(dāng)形式，加快形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、分工合作、齊抓共管的工作機(jī)制，增進(jìn)互聯(lián)、互動、互補(bǔ)，增強(qiáng)推進(jìn)合力，確保工作責(zé)任到位、政策落實(shí)到位、措施保障到位。三是加強(qiáng)各項農(nóng)村社會保障制度之間的銜接，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農(nóng)村扶貧開發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結(jié)構(gòu)，提高整體保障效能。四是改善基層工作條件。加強(qiáng)低保、社會保險、新農(nóng)合等信息系統(tǒng)建設(shè)，提高工作效率，強(qiáng)化服務(wù)功能。五是嚴(yán)格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機(jī)制，確保農(nóng)村牧區(qū)社會保障政策在基層得到全面落實(shí)。

(三)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會福利體系建設(shè)的政策建議

要加快由傳統(tǒng)的社會福利模式向新型的社會福利模式轉(zhuǎn)變。新型的社會福利體系是按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會參與的社會管理體制改革方向。著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。著力提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，深入推進(jìn)社會福利社會化，強(qiáng)化完善福利機(jī)構(gòu)設(shè)施功能，建立健全社會福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，逐步形成政府主導(dǎo)、民政部門具體牽頭、相關(guān)部門協(xié)作配合、民間組織積極參與、市場化福利服務(wù)供給，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房、生活照料和特殊困難幫扶等內(nèi)容，覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，惠及外來人員，有效滿足不同群體社會福利需求的新體系。

要按照中央關(guān)于加快發(fā)展“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”為重點(diǎn)的社會福利事業(yè)的要求，采取資金補(bǔ)助與福利服務(wù)相結(jié)合的方式，推動社會福利向適度普惠方向發(fā)展，使特殊群體切實(shí)分享到改革發(fā)展的成果。要樹立以人為本的服務(wù)理念，積極推行民辦公助、公辦民營等多樣化發(fā)展社會福利的模式，努力建立服務(wù)對象公眾化、服務(wù)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多層次的社會福利發(fā)展新格局。要提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，對孤老、孤殘人員，要以不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏降脑瓌t核定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)兒童發(fā)育成長的需要，科學(xué)制定全區(qū)統(tǒng)一的最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)懸殊的現(xiàn)象。

(四)推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策建議

鑒于我區(qū)慈善事業(yè)尚處于起步階段的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)主要置于：一是建立健全慈善事業(yè)發(fā)展的體制和機(jī)制。這是發(fā)展慈善事業(yè)的基礎(chǔ)，慈善事業(yè)涉及多個部門，所以當(dāng)務(wù)之急是成立自治區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立自治區(qū)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。二是各級黨委、政府要積極采取制定出臺政策法規(guī)、倡導(dǎo)開展慈善活動、推動慈善類民間組織發(fā)展等多種形式推動慈善事業(yè)向前發(fā)展。三是培育公眾慈善意識。慈善事業(yè)是一項社會事業(yè)，其發(fā)展壯大需要黨政推動，需要社會各界的積極支持和廣泛參與。黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要起到表率作用，在全社會倡導(dǎo)慈善意識，鼓勵社會各界參與慈善事業(yè)。同時，要積極促進(jìn)義工隊伍和志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展，加入義工隊伍、開展志愿服務(wù)是社會公眾參與慈善義舉的一種好形式。四是強(qiáng)化事業(yè)管理。要立足實(shí)際制訂慈善事業(yè)的短期和長期規(guī)劃。要加強(qiáng)慈善事業(yè)理論研究，盡快彌補(bǔ)慈善事業(yè)理論滯后于實(shí)踐的問題，使理論進(jìn)一步指導(dǎo)慈善事業(yè)的發(fā)展。要加強(qiáng)對慈善工作的指導(dǎo)，促進(jìn)慈善事業(yè)的制度化和規(guī)范化建設(shè)。五是構(gòu)建慈善事業(yè)發(fā)展的法律與政策體系。包括：推進(jìn)稅收減免政策落實(shí)工作，完善與慈善事業(yè)相關(guān)的稅收政策，加快慈善業(yè)立法和制度建設(shè)的步伐。要加大財政投入力度，研究政府采取購買民間組織服務(wù)的政策，從財政上支持慈善事業(yè)發(fā)展。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的政策建議

按照黨的十七屆三中全會關(guān)于加快健全農(nóng)村社會保障體系的要求，更加注重社會保障體系建設(shè)中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一是將農(nóng)村牧區(qū)社會保障放在更加重要的位置加以考慮，將社會保障工作和財政投入的重點(diǎn)切實(shí)向農(nóng)村牧區(qū)適度傾斜。通過進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保障覆蓋面，逐步提高農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療保障水平，縮小城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的差距。二是要注意做好城鎮(zhèn)相關(guān)社會保障制度與農(nóng)村牧區(qū)相關(guān)社會保障制度的銜接與整合。通過統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度建設(shè)、城市醫(yī)療救助與農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助制度建設(shè)、城市居民最低生活保障與農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度建設(shè)等，盡可能促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系模式和管理方式的統(tǒng)一。三是不能將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)簡單理解為城鎮(zhèn)與農(nóng)村牧區(qū)在社會保障具體制度設(shè)計和保障水平方面的完全整齊劃一，而是要充分考慮城市居民與農(nóng)村牧區(qū)居民在生產(chǎn)生活等方面的差異。四是要高度重視農(nóng)牧民工這一特殊群體的社會保障問題，如何解決好他們的社會保障問題，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展的一個關(guān)鍵所在。五是加強(qiáng)社會保障戰(zhàn)略問題研究。要加強(qiáng)社會保障宏觀性、前瞻性、戰(zhàn)略性問題的研究，對覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系進(jìn)行總體設(shè)計和系統(tǒng)規(guī)劃，明確社會保障體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作重點(diǎn)、實(shí)施步驟、主要任務(wù)和保障條件，增強(qiáng)工作的系統(tǒng)性和科學(xué)性，為完善社會保障體系提供理論支撐和智力支持，推動制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。要研究探索城鄉(xiāng)社會保障制度的有機(jī)銜接，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險制度融合，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，逐步打破城鄉(xiāng)界限，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化。

1 完善社會保障投入機(jī)制。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，按照可用財力不低于15％的比例用于社會保障支出，明確新增財力優(yōu)先向社會保障事業(yè)傾斜，真正實(shí)現(xiàn)自治區(qū)黨委和政府2010年聯(lián)席會議提出的“從2010年起全面提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)低保五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、孤兒集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)廉租住房保障范圍，提高城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療保險投銷比例，這6項指標(biāo)要達(dá)到或略高于全國平均水平”的要求。這6項指標(biāo)都是保障指標(biāo)，事關(guān)廣大群眾的切身利益，是各級政府必須努力完成的硬任務(wù)。因此，地方各級政府必須切實(shí)加大財政對社會保障的投入力度，在加強(qiáng)社會保險基金征繳和支出管理、落實(shí)企業(yè)和個人責(zé)任的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)安排好養(yǎng)老保險缺口補(bǔ)助、困難地區(qū)和困難行業(yè)退休人員醫(yī)療保險補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補(bǔ)助、城鄉(xiāng)最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、社會保障儲備基金等項目，努力形成與社會保障工作目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)的財政資金投入機(jī)制。同時，為應(yīng)對人口老齡化，自治區(qū)財政還要盡快建立自治區(qū)級社會保障儲備基金。

2 完善社會保障運(yùn)行機(jī)制。一是建立應(yīng)對人口老齡化的長效機(jī)制。要盡快部署做實(shí)養(yǎng)老保險個人賬戶工作，完善統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，為應(yīng)對人口老齡化做好資金儲備。二是建立參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制。至關(guān)重要的是做到有獎有罰，鼓勵繳費(fèi)，懲罰欠費(fèi)，形成一種行之有效的機(jī)制。三是建立社會保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。我國目前實(shí)行的是分級的財政體制，各級政府如何承擔(dān)相應(yīng)的社會保障責(zé)任，牽涉到中央和地方社會保障的事權(quán)劃分問題。這一問題又與養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次相聯(lián)系，需要盡快理順。自治區(qū)級統(tǒng)籌不能簡單地理解為將確保發(fā)放的責(zé)任集中到自治區(qū)級，盟市、旗縣兩級不為此承擔(dān)責(zé)任。所謂自治區(qū)級統(tǒng)籌，就是在全區(qū)范圍內(nèi)要統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)比例和基數(shù)，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一調(diào)劑使用基本養(yǎng)老保險基金，其核心是通過建立自治區(qū)級基金預(yù)算制度，明確自治區(qū)、盟市、旗縣各級政府的責(zé)任。四是建立退休人員養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工工資、物價變動等情況，考慮基金承受能力，適時調(diào)整和提高養(yǎng)老金水平。要統(tǒng)籌機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)退休人員的待遇調(diào)整工作，使兩者養(yǎng)老金水平差距保持在比較合理的范圍內(nèi)。

3 強(qiáng)化政府社會保障責(zé)任。社會保障是政府的重要職責(zé)，除了加強(qiáng)制度建設(shè)外，還體現(xiàn)在資金投入、基金監(jiān)管、管理服務(wù)等方面。一是財政職責(zé)。社會保障制度是由國家財政承擔(dān)最后責(zé)任的一種制度安排，各級財政增加社會保障支出是建立公共財政的重要內(nèi)容。二是基金監(jiān)管職責(zé)。社會保障基金是人民群眾的養(yǎng)命錢，是高壓線，任何單位和個人都不得違規(guī)使用，更不準(zhǔn)擠占挪用。近幾年，社會保障基金規(guī)模快速增長，管理制度不斷完善，基金安全程度逐步提高，總體情況是好的。但仍然有一些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行國家政策規(guī)定，管理運(yùn)作不規(guī)范的問題比較突出，有的甚至擠占挪用基金。各部門要切實(shí)做到嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，完善監(jiān)管制度，健全制約機(jī)制，確保基金安全。要抓緊制定基金管理、監(jiān)督方面的法規(guī)政策，建立健全內(nèi)部控制制度、稽核制度、信息披露制度和要情報告制度。發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。三是社會保障管理服務(wù)職責(zé)。一方面要抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全社會保障工作平臺，改善工作環(huán)境和工作條件，為社會保障對象提供一站式服務(wù)。另一方面抓社會保障經(jīng)辦能力建設(shè)。核心是推進(jìn)社會保障規(guī)范化、信息化和專業(yè)化，對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”。