食品安全問題的政府監(jiān)管分析

摘 要:食品企業(yè)社會責(zé)任缺失、政府監(jiān)管體制龐雜、消費(fèi)者監(jiān)督乏力等造成了國家食品安全控制系統(tǒng)能力的欠缺。在比較“多部門分工監(jiān)管、單部門主導(dǎo)監(jiān)管、專設(shè)部門獨(dú)立監(jiān)管”等食品監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，可通過引導(dǎo)企業(yè)誠信建設(shè)、健全監(jiān)管法律體系、完善政府及部門間的協(xié)同體制、搭建消費(fèi)者反饋平臺等來構(gòu)建我國政府對食品安全問題監(jiān)管的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞:食品安全;政府監(jiān)管;企業(yè)社會責(zé)任;消費(fèi)者權(quán)益

中圖分類號:D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:

近幾年來，我國相繼發(fā)生了“瘦肉精事件”、“蘇丹紅事件”、“大頭嬰兒奶粉事件”、“三鹿奶粉事件”，食品安全敲響了警鐘，食品安全由一般衛(wèi)生問題演變成嚴(yán)重危害社會公眾安全的社會問題。對此，我國于2009年6月1日開始實(shí)施《中華人民共和國食品安全法》，取代原來的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，以從制度上防范與治理食品安全問題。

食品安全是對食品按其原定用途進(jìn)行制作或食用時不會使消費(fèi)者受害的一種擔(dān)保，食品安全問題是由于食品在質(zhì)量方面出現(xiàn)問題而對社會造成的負(fù)面性影響，其范圍巨大、影響嚴(yán)重;因此食品生產(chǎn)與消費(fèi)既是一種市場行為，又是一種社會行為，存在著公共利益問題，政府應(yīng)著重關(guān)注。

一、食品安全問題頻發(fā)的誘因

食品安全問題是多因素綜合的結(jié)果，政府卻往往成為替罪羊。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，市場發(fā)展水平是食品安全的基礎(chǔ)，企業(yè)自律是食品安全的根本，政府監(jiān)管是食品安全的保證，消費(fèi)者維權(quán)是對食品安全的反饋，四個因素應(yīng)該是一個完善的、協(xié)調(diào)的利益統(tǒng)一體，而實(shí)際中卻是相互脫離，矛盾重重。

(一)食品企業(yè)的社會責(zé)任缺失

惠普創(chuàng)始人之一戴維普卡德認(rèn)為“企業(yè)不僅要贏利，還要承擔(dān)一定的社會責(zé)任”[1]，英國國際工商領(lǐng)袖論壇指出“企業(yè)社會責(zé)任是要求企業(yè)運(yùn)營應(yīng)該公開透明，符合倫理道德，尊重勞工社群，保護(hù)自然環(huán)境，從而既能為股東又能為全社會持續(xù)創(chuàng)造價值”[2];依照此種觀點(diǎn)，食品企業(yè)的社會責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、倫理責(zé)任與慈善責(zé)任[3]。頻發(fā)的食品安全事件，折射出我國食品企業(yè)在食品安全方面的社會責(zé)任嚴(yán)重缺失，究其原因，主要有經(jīng)營理念陳舊、承擔(dān)能力羸弱等主客觀因素。

1.食品企業(yè)經(jīng)營理念落后

傳統(tǒng)的經(jīng)營理念認(rèn)為企業(yè)生存發(fā)展的唯一使命和動力是獲取利潤，承擔(dān)其他責(zé)任會導(dǎo)致企業(yè)利潤的銳減。現(xiàn)代的經(jīng)營理念卻認(rèn)為企業(yè)本質(zhì)上是利益相關(guān)者締結(jié)的一組合約，它有股東投入的物質(zhì)資產(chǎn)，也有職工投入的人力資產(chǎn)以及債權(quán)形成的資產(chǎn)，此外還有政府支持等，按照誰貢獻(xiàn)誰受益的原則，這些產(chǎn)權(quán)主體都有權(quán)參與企業(yè)創(chuàng)造價值的分配[4]。因此，企業(yè)在創(chuàng)造利潤、對股東利益負(fù)責(zé)的同時，必須要承擔(dān)對員工、社會和環(huán)境相應(yīng)的責(zé)任;而且CSR是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者與股權(quán)持有人利益共贏的一種途徑，也有利于公司治理結(jié)構(gòu)的改善和進(jìn)步，從而增強(qiáng)企業(yè)競爭力[5]。

2.食品企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任能力羸弱

我國現(xiàn)有的食品生產(chǎn)加工單位，絕大部分為“家庭小作坊”， 設(shè)備落后、技術(shù)水平較低、從業(yè)人員素質(zhì)低，在激烈的市場競爭中維持生存已屬不易，承擔(dān)社會責(zé)任顯得力不從心[6]。HACCP體系被認(rèn)為是目前最先進(jìn)有效的食品安全控制體系，但采納HACCP需要支付高額成本(包括建設(shè)符合要求的設(shè)備及廠房、人員培訓(xùn)費(fèi)用、生產(chǎn)和檢驗(yàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高面臨的費(fèi)用等)，而且標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)對于技術(shù)條件的要求高，對于小企業(yè)來講難以承擔(dān)或無法達(dá)到[7]。

(二)政府監(jiān)管體系存在缺陷

食品安全的監(jiān)管法律體系不健全，食品安全的監(jiān)管機(jī)制不完善、制度執(zhí)行不到位，執(zhí)法部門的公正性遭到質(zhì)疑等使得政府對食品安全問題的監(jiān)管多為事后控制，缺乏預(yù)警機(jī)制和防范系統(tǒng)。

1.法律體系不健全

我國以往的關(guān)于食品方面的法律法規(guī)有78部之多，但散亂、孤立、既不系統(tǒng)也不統(tǒng)一，多是從食品衛(wèi)生的角度而不是從食品安全的角度進(jìn)行規(guī)范，而且這些規(guī)定也都是一些概要性的，針對性較差，相互之間也不夠協(xié)調(diào)，如《食品衛(wèi)生法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》在很多規(guī)定上都是重復(fù)的[8];各主管部門條款的標(biāo)準(zhǔn)也存在沖突、抵觸;加上出臺時間早，條款相對分散，不僅不能充分反映現(xiàn)階段對于食品安全的要求，還給執(zhí)法留下了許多憂患和漏洞，經(jīng)常出現(xiàn)針對同一違法行為，不同執(zhí)法主體依照不同執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，處理結(jié)果不一致的問題。

2.監(jiān)管機(jī)制不合理

我國對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的劃分是建立在行政學(xué)的基礎(chǔ)上，主要從各部委行政責(zé)權(quán)本身的角度來劃分的;而不是在食品安全學(xué)的基礎(chǔ)上，按食品安全本身的特點(diǎn)來劃分的;這就易造成監(jiān)管權(quán)力分割、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)混亂，甚至某些環(huán)節(jié)上的監(jiān)管缺位，無法構(gòu)成一個合理的“從農(nóng)田到餐桌”的政府監(jiān)管規(guī)則系統(tǒng)。

此外，中央和地方多層級的執(zhí)法權(quán)配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步使食品監(jiān)管有效性受到侵蝕。在某種意義上，中央政府和地方政府合作與否主要建立在彼此間合作收益的精確計(jì)算基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管效果，更有利于提高中央政府收益;弱化監(jiān)管力度則有利于地方政府的短期收益[9]。食品安全監(jiān)管往往直接關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)利益的得失，這使得地方政府往往依據(jù)實(shí)施成本的約束，對監(jiān)管改革作出符合自身利益最大化的“修正”，不為食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新提供服務(wù)，甚至阻礙其實(shí)施。

3.執(zhí)法部門的執(zhí)法公正合理性遭質(zhì)疑

目前，包括國家衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部等多個部門都對食品安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但不同部門僅負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)鏈條的不同環(huán)節(jié)。由于監(jiān)督管理部門多，各部門對法律的認(rèn)識和理解不一致，在部門利益的驅(qū)動下，部門之間各吹各的號、各唱各的調(diào)，各取所需，各自理解執(zhí)行，爭權(quán)奪利、推諉扯皮相互掣肘的現(xiàn)象時有發(fā)生，部門之間不能形成合力，監(jiān)管責(zé)任也就難以落到實(shí)處。此外，現(xiàn)有執(zhí)法部門過分依賴臨時性的“運(yùn)動式執(zhí)法”，缺乏日常化的、可持續(xù)的執(zhí)法手段，大大削弱了食品監(jiān)管的公正合理性[8]。

(三)消費(fèi)者的消費(fèi)知識缺乏

消費(fèi)者雖力求食品的絕對安全保障，但政府和科研機(jī)構(gòu)則傾向于“最小傷害”，食品企業(yè)則試圖把“吃了不倒”作為食品安全的目標(biāo)[9]。由于食品安全的鑒定需要專業(yè)化知識與技術(shù)，而普通的大眾消費(fèi)者不可能具備完整的消費(fèi)知識體系，再加上信息不對稱，因而消費(fèi)者在食品消費(fèi)過程中處于嚴(yán)重弱勢地位。即使消費(fèi)者權(quán)益受到損害，由于消費(fèi)者與監(jiān)管主體間傳遞信息時間長、通道窄，難以對受監(jiān)管主體形成約束和有效監(jiān)督。此外，消費(fèi)者的法律意識、食品安全意識淡薄及維權(quán)觀念不強(qiáng)，在一定程度上縱容了食品安全問題的發(fā)生。

二、政府監(jiān)管食品安全的主要模式

當(dāng)前世界發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管制度較為完善，大多建立了涵蓋所有食品類別和食物鏈各環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系。但其食品安全監(jiān)管部門設(shè)置存在顯著差異，主要可分為三種基本模式:多部門分工監(jiān)管模式、單部門主導(dǎo)監(jiān)管模式和專設(shè)部門獨(dú)立監(jiān)管模式。

(一)多部門分工監(jiān)管模式

多部門分工監(jiān)管、共同負(fù)責(zé)模式以美國為代表。美國負(fù)責(zé)食品安全管理的機(jī)構(gòu)主要有3個:衛(wèi)生部(DHHS)的食品藥品管理局(FDA) ，主要負(fù)責(zé)除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進(jìn)口的食品安全;農(nóng)業(yè)部(USDA)的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)，主要負(fù)責(zé)肉類、家禽及相關(guān)產(chǎn)品和蛋類加工產(chǎn)品的監(jiān)管;環(huán)境保護(hù)局(EPA)，主要監(jiān)管飲用水和殺蟲劑[10]。此外，美國商業(yè)部、司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也不同程度地承擔(dān)了對食品安全的監(jiān)管職能;為加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合，美國還先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”和總統(tǒng)食品安全委員會。但美國聯(lián)邦食品安全體系也已顯露出三大弊端，即分割性(Fragmentation)，即多個聯(lián)邦政府部門擁有食品安全的監(jiān)管職權(quán);不一致性(Inconsistency)，即聯(lián)邦立法以及聯(lián)邦政府部門有關(guān)食品安全的監(jiān)管規(guī)定不一致;重復(fù)性(Overlap)，即食品監(jiān)管部門的職能重疊，執(zhí)法重復(fù)[11]。

(二)單部門主導(dǎo)監(jiān)管模式

單部門主導(dǎo)監(jiān)管模式是由中央政府的某一職能部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他部門來對食品安全工作進(jìn)行監(jiān)管，這種模式的代表國家是加拿大。1997年加拿大成立了食品監(jiān)督署(CFIA)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)加拿大食品安全，在此之前，食品安全由四個部門承擔(dān):衛(wèi)生部主要負(fù)責(zé)食品加工、銷售和零售設(shè)施的管理、緊急事件的召回處理;工業(yè)部主要負(fù)責(zé)食品成分、重量和計(jì)量管理;漁業(yè)和海洋部主要負(fù)責(zé)漁業(yè)生產(chǎn)以及加工等管理;農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部主要負(fù)責(zé)動物健康和作物保護(hù)管理[12]。食品監(jiān)督署成立后，整合了原四個部門的執(zhí)法職能，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品、動物和作物執(zhí)法檢查工作，政府間的職能分工通過法律予以明確劃分，并以政府間的協(xié)議等協(xié)商合作機(jī)制為補(bǔ)充。

(三)專設(shè)部門獨(dú)立監(jiān)管模式

專設(shè)部門獨(dú)立監(jiān)管模式是中央政府成立專門的、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)國家的食品安全監(jiān)管工作，這種模式的代表國家是英國。為了強(qiáng)化食品安全管理，根據(jù)《1999年食品標(biāo)準(zhǔn)法》，英國成立了一個獨(dú)立的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)局(FSA)，由該局代表英王履行食品安全監(jiān)管職能。其遵循三個指導(dǎo)性原則:消費(fèi)者至上、開放性和參與性、獨(dú)立性;它的使命是與地方當(dāng)局合作，借助肉食品衛(wèi)生局(MHS)的工作對食品安全和標(biāo)準(zhǔn)有效地進(jìn)行實(shí)施和監(jiān)督;采用準(zhǔn)確和明示的標(biāo)識支持消費(fèi)者選擇;就食品安全、營養(yǎng)及食用向公眾和政府提供咨詢[13]。

食品安全監(jiān)管除了上述的三種模式外，具有代表性的國家還有丹麥、日本[13]、德國[14]等，但各國對食品安全監(jiān)管體制的建立有一個基本共識，即:食品由農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到最終用于消費(fèi)是一個有機(jī)、連續(xù)的過程，對其管理也不能人為地割裂，均強(qiáng)調(diào)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全程性監(jiān)管。這種全程性管理不僅強(qiáng)調(diào)要從農(nóng)業(yè)投入品開始，對食品由生產(chǎn)到消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，并且體現(xiàn)在盡可能地減少管理機(jī)關(guān)的數(shù)量，由盡可能少的機(jī)關(guān)對食品安全進(jìn)行全程性監(jiān)管[15]。

三、我國食品安全政府監(jiān)管的爭論

當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管按照“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則”，采用“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”，確立了多部門多環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管體制。針對食品安全監(jiān)管體制的改革，我國學(xué)者提出的觀點(diǎn)主要有:“協(xié)同監(jiān)管模式”，即針對食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門間的橫向鏈接，中央與地方的縱向整合[16];“少數(shù)部門掌權(quán)、輔助部門協(xié)調(diào)監(jiān)督”模式;以及“把多個監(jiān)管部門整合成一個模式”[17]。這些觀點(diǎn)基本反映了世界上主要國家對食品安全進(jìn)行政府監(jiān)管的現(xiàn)狀，但針對我國食品安全問題的誘因，政府監(jiān)管主要可以從以下方面加強(qiáng)建設(shè)。

(一)加強(qiáng)食品企業(yè)誠信建設(shè)

2009年12月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理局與工業(yè)和信息化部等10部委共同制定了《食品工業(yè)企業(yè)誠信體系建設(shè)工作指導(dǎo)意見》，指出食品工業(yè)企業(yè)誠信體系建設(shè)要“以保障食品質(zhì)量安全和促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量安全誠信為核心，守法遵章為準(zhǔn)繩，社會道德為基礎(chǔ)，企業(yè)自律為重點(diǎn)”，“通過政府指導(dǎo)和推動，行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)自律，企業(yè)履行主體責(zé)任，社會各界參與并監(jiān)督，逐步建立起以企業(yè)責(zé)任為基礎(chǔ)、社會監(jiān)督為約束、誠信效果可評價、誠信獎懲有制度”[18]的系統(tǒng)。應(yīng)盡快建立企業(yè)信用評價機(jī)制，把企業(yè)的社會責(zé)任納入政府對其指導(dǎo)、管理的指標(biāo)體系中來，加強(qiáng)對食品企業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范。

(二)健全食品監(jiān)管法律體系、完善監(jiān)督機(jī)制、提高監(jiān)管執(zhí)法水平

《中華人民共和國食品安全法》出臺以后，國務(wù)院已經(jīng)出臺了《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》，但它還需要一系列的配套法規(guī)和規(guī)章。應(yīng)按照法律規(guī)定盡快組建國家食品安全委員會，發(fā)揮其行政核心與政策中心的作用，統(tǒng)籌監(jiān)管，防止各部門因自身利益及專業(yè)化偏見而導(dǎo)致政策制定的碎片化[19];充分發(fā)揮國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé);明確國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等部門對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)等活動的監(jiān)督職責(zé)及協(xié)同機(jī)制;盡快制定“食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品檢驗(yàn)、食品進(jìn)出口、食品安全事故處置、監(jiān)督管理及法律責(zé)任”的國家與地方標(biāo)準(zhǔn)及管理方案，合理分配中央與地方政府的權(quán)責(zé)，落實(shí)執(zhí)法力度。

(三)多元治理，構(gòu)筑企業(yè)、政府和消費(fèi)者的合作機(jī)制

公眾最相信政府及其部門發(fā)布的食品安全信息。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不斷拓寬收集信息渠道來源的基礎(chǔ)上，通過強(qiáng)行披露與食品生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的綜合性公共信息，并確保相關(guān)信息動態(tài)變化的一致性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的公開性和透明度，讓社會公眾參與其中，可使相關(guān)制度更加完善、管理更為有效，也能增強(qiáng)公眾對食品安全管理的信心。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)與食品安全領(lǐng)域科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會輿論的合作，可以有效減輕政府的監(jiān)管壓力，并有利于食品安全管理工作的開展。此外，積極培育公民社會，可以促進(jìn)消費(fèi)者對政府行為與企業(yè)行為的監(jiān)督和約束。

民以食為天，食以安為先。食品安全，事關(guān)人民群眾身體健康和生命安全，事關(guān)企業(yè)信譽(yù)和國家形象。實(shí)現(xiàn)食品安全是多方的共同責(zé)任，利益相關(guān)者包括政府、食品行業(yè)，消費(fèi)者及消費(fèi)者組織、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)等，他們都對國家食品安全控制系統(tǒng)的能力起著作用。在防范和治理食品安全問題的過程中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，并應(yīng)注重在監(jiān)管過程中與食品企業(yè)、消費(fèi)者的信息共享。