加快稅費(fèi)改革理順資源價(jià)格

摘要：在建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)中，資源價(jià)格改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。失當(dāng)?shù)膬r(jià)格政策和不健全的稅制使得我國(guó)自然資潭價(jià)格呈現(xiàn)扭曲態(tài)勢(shì)。本文主張通過(guò)稅費(fèi)改革理順資源價(jià)格，深化資源稅及配套稅費(fèi)的改革。完善自然資源價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)制度建設(shè)，適時(shí)開(kāi)征新稅種。

關(guān)鍵詞：稅費(fèi)改革；資源價(jià)格：資源稅

2009年中央工作會(huì)議提出深化自然資源價(jià)格和稅費(fèi)體制改革，再次將人們的目光聚焦在自然資源價(jià)格之上。近些年來(lái)，環(huán)境惡化，自然資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象使得自然資源價(jià)格改革備受關(guān)注。改革應(yīng)考慮多重因素。但以稅費(fèi)政策為杠桿進(jìn)行調(diào)節(jié)，理順自然資源價(jià)格，是建設(shè)自然資源節(jié)約型國(guó)家的必然選擇。

一、自然資源價(jià)格扭曲成因分析

自然資源是指自然界中一切能夠?yàn)槿祟愃玫淖匀灰兀话闶侵复嬖谟谧匀画h(huán)境中與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)的、能被利用來(lái)產(chǎn)生使用價(jià)值并影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的自然諸要素，包括有形的土地、水體、動(dòng)植物、礦產(chǎn)和無(wú)形的光、熱等自然資源。人類通過(guò)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，使自然資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)自然資源，是自然資源價(jià)格形成的內(nèi)在根據(jù)。

自然資源的價(jià)值包括勞動(dòng)價(jià)值、效用價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。價(jià)格是價(jià)值的表現(xiàn)形式，自然資源價(jià)格作為其價(jià)值的表現(xiàn)形式，反映自然資源的開(kāi)發(fā)成本、稅收與利潤(rùn)、使用成本與環(huán)境成本。

應(yīng)該說(shuō)。我國(guó)自然資源價(jià)格是扭曲的。突出表現(xiàn)在：自然資源價(jià)格沒(méi)有反映其全部成本，為開(kāi)發(fā)成本的非完整性、使用成本的非充分性、環(huán)境成本的非補(bǔ)償性以及資源稅收的非公平性，使得自然資源價(jià)格構(gòu)成殘缺不全。價(jià)格機(jī)制無(wú)法有效地按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)自然資源的開(kāi)發(fā)利用行為。

導(dǎo)致自然資源價(jià)格扭曲的原因是多方面的。但失當(dāng)?shù)膬r(jià)格政策和不健全的稅制起到了“推波助瀾”的作用。

1.我國(guó)針對(duì)資源實(shí)施的財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格“雙軌制”使得資源價(jià)格進(jìn)一步扭曲。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要資源實(shí)行價(jià)格控制，包括指令性和指導(dǎo)性價(jià)格等，由此產(chǎn)生了大量的財(cái)政補(bǔ)貼。這些財(cái)政補(bǔ)貼在促進(jìn)生產(chǎn)的同時(shí)，忽視了對(duì)資源及環(huán)境的副作用。財(cái)政補(bǔ)貼主要集中在水資源、煤炭資源和石油資源等方面。(1)水資源。《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，水的價(jià)格為通水成本加微利。水價(jià)沒(méi)有包括水資源的使用而產(chǎn)生的資源耗竭成本和環(huán)境成本，使得用水價(jià)格低于生產(chǎn)成本，差價(jià)部分通過(guò)政府向供水企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)補(bǔ)齊，這些補(bǔ)貼包括水利工程建設(shè)資金、增值稅和所得稅減免以及經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)貼等。低水價(jià)導(dǎo)致了水資源的過(guò)度使用和低效率使用，如我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉有效利用率只有30％—50％，工業(yè)重復(fù)利用率只有30％。(2)煤炭資源。我國(guó)煤炭?jī)r(jià)格實(shí)行“雙軌制”。即一般煤炭實(shí)行市場(chǎng)價(jià)，電煤實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，而政府指導(dǎo)價(jià)長(zhǎng)期低于市場(chǎng)價(jià)格。實(shí)行煤炭低價(jià)政策等于政府用巨額補(bǔ)貼補(bǔ)了用煤企業(yè)，這些補(bǔ)貼包括企業(yè)虧損補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)產(chǎn)貸款貼息和所得稅返還等。政府補(bǔ)貼換來(lái)的低價(jià)煤炭造成了使用浪費(fèi)驚人，利用率低的嚴(yán)重后果。(3)石油能源。我國(guó)石油和成品油長(zhǎng)期由國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)，且價(jià)格長(zhǎng)期偏低。國(guó)家對(duì)石油行業(yè)采取虧損補(bǔ)貼、所得稅返還、稅收優(yōu)惠、提高法定折舊率和油氣田勘探開(kāi)發(fā)資金等。2008年國(guó)家出臺(tái)成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革方案，配套推出成品油價(jià)格、燃油稅和交通收費(fèi)三項(xiàng)重大改革，此舉表明政府逐步取消政策性補(bǔ)貼，采用“原油加成本”的價(jià)格模式。但新政運(yùn)行兩年來(lái)，價(jià)格能否準(zhǔn)確反映成本值得關(guān)注。

2.不健全的資源稅制加劇了價(jià)格扭曲。以資源稅為主體的資源稅制在宏觀層面保護(hù)自然資源起了重要作用，但毋庸諱言，現(xiàn)行資源稅制還存在一些弊端。這些弊端在一定程度上加劇了資源價(jià)格的扭曲程度。第一。稅基過(guò)窄，變相刺激了非稅自然資源的掠奪性開(kāi)采和使用，不能促進(jìn)自然資源的合理開(kāi)發(fā)和利用，突出表現(xiàn)在自然資源開(kāi)采企業(yè)在開(kāi)采過(guò)程中，青睞高品質(zhì)、易開(kāi)采的自然資源，從而形成“采厚棄薄”、“采富棄貧”的現(xiàn)象。第二。稅額過(guò)低，導(dǎo)致了礦產(chǎn)自然資源破壞嚴(yán)重、利用效率很低、環(huán)境持續(xù)惡化、企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)家自然資源安全受到威脅以及外資搶灘中國(guó)自然資源等嚴(yán)重后果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年我國(guó)GDP為1.4萬(wàn)億美元，約占世界的4％，但消耗的原油、原煤、鐵礦石、氧化鋁、水泥分別為世界消費(fèi)量的74％、31％、30％、25％、消耗每噸標(biāo)準(zhǔn)煤實(shí)現(xiàn)的GDP僅為世界平均水平的30％。第三。計(jì)稅方法不合理，不能凸顯自然資源的稀缺性特征，難以調(diào)節(jié)因自然察賦不同造成的自然資源級(jí)差收益。有鑒于此，很多學(xué)者紛紛著文，倡導(dǎo)改革資源稅制，從而最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益，保護(hù)自然環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、完善資源價(jià)格的稅費(fèi)改革的基本思路

(一)市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控并重

扭曲狀態(tài)的資源價(jià)格需要改革，改革的目標(biāo)是完善自然資源的定價(jià)機(jī)制，使價(jià)格真正反映資源的稀缺程度，市場(chǎng)供求關(guān)系和污染損失成本。改革過(guò)程中要減少政府對(duì)于價(jià)格的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。取消對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的價(jià)格管制，完全由市場(chǎng)定價(jià)。對(duì)壟斷性產(chǎn)品的價(jià)格管制，不是立足于消費(fèi)者的承受能力，而是按可控制企業(yè)平均成本為其定價(jià)，使包括水、電、暖、教育在內(nèi)的所有產(chǎn)品由福利變?yōu)檎嬲摹⒂墒袌?chǎng)定價(jià)的商品。

強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)自然資源的配置作用并非排斥宏觀調(diào)控的作用，價(jià)格改革要處理好市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控的關(guān)系。強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)資源價(jià)格形成中的作用，要處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。第一。要處理好弱勢(shì)群體的承受能力和對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的影響。對(duì)水、電、氣等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的資源，可以將過(guò)去用于企業(yè)的財(cái)政性補(bǔ)貼“直補(bǔ)”到低收人家庭，變價(jià)格的“暗補(bǔ)”為對(duì)弱勢(shì)群體的“明補(bǔ)”；為防止資源價(jià)格改革對(duì)農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的影響，也可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式進(jìn)行“直補(bǔ)”。僅幾年來(lái)，我國(guó)政府針對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，效果良好，可從中吸取成功經(jīng)驗(yàn)。第二。強(qiáng)化資源產(chǎn)品價(jià)格的國(guó)際監(jiān)測(cè)。縮小國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格的差距，降低稀缺性資源產(chǎn)品大量出口對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁帶來(lái)的負(fù)面影響：第三，逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入門(mén)檻，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。

(二)進(jìn)一步深化稅費(fèi)改革

1.重點(diǎn)推進(jìn)資源稅改革。完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制的稅費(fèi)改革中。資源稅是重頭戲。資源稅是為了保護(hù)和促進(jìn)國(guó)有自然資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)自然資源級(jí)差收入而征收的一種稅收。我國(guó)在1984年開(kāi)征資源稅以后，多次進(jìn)行了改革，尤其是近年來(lái)局部調(diào)整較為頻繁。從2004年起，我國(guó)開(kāi)始陸續(xù)調(diào)整煤炭、原油、天然氣、錳礦石的稅額標(biāo)準(zhǔn)；2006年，取消了對(duì)有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30％的優(yōu)惠政策，恢復(fù)全額征收，并調(diào)整了鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規(guī)定稅額標(biāo)準(zhǔn)的60％征收，同時(shí)提高了巖金礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了全國(guó)釩礦資源稅的使用稅額標(biāo)準(zhǔn)；2007年2月1日起，又調(diào)高了焦煤資源稅稅額，并對(duì)鹽資源稅稅額進(jìn)行了調(diào)整；2007年8月1日起。對(duì)鉛、鋅礦石、銅礦石以及鎢礦石產(chǎn)品資源稅率加以提高，其中的最高稅率漲幅一舉達(dá)到了原有標(biāo)準(zhǔn)的16倍。其后兩年里中國(guó)經(jīng)濟(jì)在通脹、通縮間的急劇轉(zhuǎn)換以及全球金融危機(jī)的持續(xù)升級(jí)。資源稅改暫時(shí)擱淺。雖然改革和調(diào)整一直在持續(xù)，且不乏局部的“大動(dòng)作”，但我國(guó)資源稅不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的弊端沒(méi)有從根本上得到改觀。因此，深化資源稅改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

改革的具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：(1)拓寬征收范圍。我國(guó)征收資源稅的稅目主要有原油、煤炭、天然氣以及其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等，覆蓋了大部分已知的礦產(chǎn)自然資源，但仍有許多自然資源未包括在內(nèi)，如水、黃金、地?zé)帷⑸值荣Y源。資源稅收和自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的收費(fèi)，均是其價(jià)格的有機(jī)組成部分，要完善資源價(jià)格構(gòu)成，使其價(jià)值得到合理補(bǔ)償，必須完善自然資源的稅費(fèi)制度。我國(guó)現(xiàn)行的資源稅課稅范圍只有7個(gè)稅目，對(duì)大量的自然資源免稅，造成無(wú)成本無(wú)代價(jià)地利用自然資源。拓寬征收范圍成為資源稅改革必須要考慮的問(wèn)題，應(yīng)將水、森林和黃金等自然資源納入資源稅征收范圍，以加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)和利用。(2)改革計(jì)征方式。改變單一的從價(jià)計(jì)征方式，對(duì)原油、天然氣、煤炭等重要資源。由現(xiàn)行的從量征收改為從價(jià)征收，建立資源稅收入隨自然資源收益變動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。計(jì)征方式的改革應(yīng)體現(xiàn)資源保護(hù)的目的，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性的自然資源課以重稅，增加自然資源和能源行業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，使自然資源和能源行業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重下降。

2.深化配套稅費(fèi)改革。(1)加大消費(fèi)稅引導(dǎo)正確消費(fèi)。保護(hù)環(huán)境方面的重要作用。適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，以利于無(wú)鉛汽油的推廣與使用，抑制含鉛汽油的使用；將一次性、不易降解的塑料袋等“白色污染”的消費(fèi)品都納入消費(fèi)稅征稅范圍，實(shí)行稅收限制；對(duì)塑料瓶裝水征收消費(fèi)稅，促進(jìn)能源和水源的節(jié)約，同時(shí)逐步對(duì)木漿紙、實(shí)木家具征收消費(fèi)稅。(2)將土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)利用自然資源行為，并在資源稅法中嚴(yán)格減免措施。(3)將車輛購(gòu)置稅合并到車船稅中。并進(jìn)一步提高車船稅的稅負(fù)，對(duì)私人用車船、高能耗高排污的車船提高稅負(fù)。對(duì)公共交通用車船、環(huán)保車船實(shí)行優(yōu)惠政策。(4)將各類資源性收費(fèi)如礦產(chǎn)資源管理費(fèi)、林業(yè)補(bǔ)償費(fèi)、育林基金、林政保護(hù)費(fèi)、電力基金、水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)等也并入資源稅。

3.完善自然資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)制度。造成我國(guó)生態(tài)破壞的關(guān)鍵原因是自然資源開(kāi)發(fā)利用者對(duì)其外部不經(jīng)濟(jì)行為不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而是轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，由政府負(fù)責(zé)投入生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。應(yīng)根據(jù)國(guó)家確定的“自然資源有償使用”、“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”、“誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建立生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)制度。通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促使生態(tài)環(huán)境受益區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化，補(bǔ)償重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)行為，應(yīng)盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)(生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)稅)征收和管理的內(nèi)容和程序，使其發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.適時(shí)開(kāi)征新的稅種。(1)生態(tài)保護(hù)稅。生態(tài)保護(hù)稅以從事應(yīng)稅排污行為和生產(chǎn)應(yīng)稅包裝物的企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及稀有能源的耗用者為納稅人，征稅范圍包括排放各種廢氣(包括二氧化硫與二氧化碳)、廢水、固體塑料(包括工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢渣及各類污染環(huán)境的工業(yè)垃圾)、使用不易降解的包裝物的行為和原煤、石化產(chǎn)品、天然氣等。采取從量定額和從價(jià)定率方式征收。(2)礦產(chǎn)資源稅與環(huán)境恢復(fù)稅。政府應(yīng)以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革為契機(jī)對(duì)目前的礦產(chǎn)資源稅收體制進(jìn)行調(diào)整，_是對(duì)不同類型的礦產(chǎn)自然資源，據(jù)中國(guó)的儲(chǔ)量與使用量、全球儲(chǔ)量與使用量的比例，以及現(xiàn)有可替代技術(shù)和產(chǎn)品的成熟程度，制訂出不同稅率的“礦產(chǎn)資源稅”(不同于目前征收的礦產(chǎn)資源稅)。稅率應(yīng)該能夠反映出不同自然資源的稀缺性程度，從而鼓勵(lì)對(duì)自然資源的節(jié)約、替代技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)。二是要考慮礦產(chǎn)開(kāi)采過(guò)程對(duì)環(huán)境的破壞以及恢復(fù)的成本，收取“環(huán)境恢復(fù)稅”。這是與產(chǎn)量掛鉤的稅。因?yàn)橐话惝a(chǎn)量越高，對(duì)環(huán)境的破壞越大。

三、稅費(fèi)改革預(yù)期效果

基于完善資源價(jià)格的稅費(fèi)改革，必將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一系列影響，從總體上看，改革將會(huì)產(chǎn)生良好的預(yù)期效果。

1.促進(jìn)自然資源價(jià)格回歸理性。以稅費(fèi)為杠桿對(duì)資源價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)，才能使自然資源價(jià)格完整地反映其成本，價(jià)格才能回歸理性。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。靈活合理地運(yùn)用稅收這一調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿，能有效地保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用自然資源。保障自然資源的可持續(xù)利用，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)、浪費(fèi)嚴(yán)重的“公有物悲劇”發(fā)生。稅費(fèi)改革會(huì)使得自然資源開(kāi)采企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本有所提高，自然資源供應(yīng)企業(yè)應(yīng)對(duì)資源稅的舉揩，必將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的改變。資源稅負(fù)由上游“轉(zhuǎn)嫁”給下游制造業(yè)，政府應(yīng)將稅收收入有計(jì)劃地投入到制造業(yè)進(jìn)行扶持，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

3.對(duì)物價(jià)的影響。由于現(xiàn)行自然資源價(jià)格沒(méi)有完全反應(yīng)其成本，總體說(shuō)來(lái)，自然資源價(jià)格偏低。資源稅等稅費(fèi)改革必將對(duì)物價(jià)有一定推動(dòng)作用，另外價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制也會(huì)使得下游企業(yè)的價(jià)格有所上漲。但政策對(duì)價(jià)格的影響不會(huì)持續(xù)太長(zhǎng)時(shí)期，回歸理性后的自然資源價(jià)格的最終決定因素還是市場(chǎng)。

4.對(duì)企業(yè)的影響。資源稅改革使得企業(yè)在能源選擇過(guò)程中更關(guān)注成本，從而增強(qiáng)節(jié)約能源的意識(shí)。提醒企業(yè)合理有效利用自然資源。在礦產(chǎn)品價(jià)格比較低位的情況下，資源稅改革增加的稅負(fù)其實(shí)并不大。因?yàn)閮r(jià)格很低，稅負(fù)可以向下游轉(zhuǎn)移。同時(shí)對(duì)于這些企業(yè)而言，PPl下行、價(jià)格較低、漲幅較小且各項(xiàng)減稅措施大幅降低企業(yè)稅負(fù)，能抵消資源稅上調(diào)的影響。

綜上所述，價(jià)格扭曲的自然資源被嚴(yán)重濫采和浪費(fèi)，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的障礙。適時(shí)進(jìn)行改革已成為科學(xué)發(fā)展之必須。在金融危機(jī)仍對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定影響，且今后兩年有可能二次探底的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中。在我國(guó)政府廣泛實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅及積極財(cái)政政策的現(xiàn)實(shí)國(guó)情中，基于完善自然資源價(jià)格的稅費(fèi)改革，應(yīng)充分考慮改革的細(xì)節(jié)，并對(duì)改革效果及影響進(jìn)行準(zhǔn)確地研判和預(yù)期。