我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度演進(jìn)\\認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)反思

摘 要：我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了四大階段：一是明令禁止階段；二是政策解禁階段；三是制度規(guī)范階段：四是政策推廣階段。出現(xiàn)這種制度演進(jìn)歷程，主要基于中央政府三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)：一是市場經(jīng)濟(jì)必須充分尊重農(nóng)民的合理自利需求；二是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵在農(nóng)村；三是土地承包經(jīng)營制度面臨發(fā)展“瓶頸”。在現(xiàn)實(shí)操作中。必須注意四個(gè)方面的問題：一是如何確保不改變土地性質(zhì)；二是如何確保不改變土地用途；三是如何確保不脫離各地實(shí)情：四是如何確保農(nóng)民的主體地位。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；制度演進(jìn)；認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)；現(xiàn)實(shí)反思

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2010)07-0174－03

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種通俗的說法，全稱為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營。本文從制度演進(jìn)、認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)反思三個(gè)方面對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行分析，以期望有助于對此問題深入理解。更好的服務(wù)于“三農(nóng)”問題的解決。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度演進(jìn)歷程

改革開放以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展主要經(jīng)歷了四大階段。

1.明令禁止階段

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并非新事物，農(nóng)民承包地事實(shí)上的流轉(zhuǎn)自1978年改革開放以后一直存在，但當(dāng)時(shí)政策制度層面并未解禁。1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”同時(shí)，《民法通則》第80條規(guī)定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉(zhuǎn)讓”。這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民自發(fā)形成的，具有地下活動(dòng)性質(zhì)。

2.政策解禁階段

中共中央1984年1號(hào)文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》第一次打開了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策口子，規(guī)定“社員在承包期內(nèi)。因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包。”但真正承認(rèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法性的是1988年4月七屆全國人大第一次會(huì)議對憲法的修改。該修正案第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。之后的一系列文件精神進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法化。

3.制度規(guī)范階段

2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則約束，為土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐奠定了法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)管理作出比以前法律政策更為詳細(xì)、明確的規(guī)定。同時(shí)，各地都根據(jù)自身的實(shí)際情況制定了符合自身發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)制度。至此，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系基本形成。

4.政策推廣階段

2008年10月12日，十七屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持”。“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作。形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”。“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。《決定》的上述內(nèi)容表明了土地流轉(zhuǎn)制度是新一輪中國農(nóng)村改革的核心，土地流轉(zhuǎn)制度是工業(yè)化和城市化的大趨勢所趨，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展全面建設(shè)小康社會(huì)所需。前三個(gè)階段始終是立足于限制土地流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了中央政府的信心不足和被動(dòng)應(yīng)對：這個(gè)階段體現(xiàn)了中央政府對土地流轉(zhuǎn)制的新認(rèn)識(shí)和新判斷，土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段發(fā)展的必由之路。必須主動(dòng)放開和推廣土地流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)

改革開放以來，中央政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從政策禁止、解禁、規(guī)范到推廣的政策態(tài)度轉(zhuǎn)變，主要是基于以下認(rèn)識(shí)。

1.市場經(jīng)濟(jì)必須充分尊重農(nóng)民的合理自利需求

市場的本性是逐利性，市場的本性即基本的人性。馬克思認(rèn)為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會(huì)使自己出丑”。入的這種基本的“自利”性具有“水瓢原理”屬性，猶如放在水缸里面的木瓢，在自然狀態(tài)是浮出水面的，用力壓就會(huì)浸入水中，松手就又重新浮出水面，一直壓著手會(huì)很累。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，都是農(nóng)民出于“自利”的創(chuàng)造。自上世紀(jì)70年代末開始，出于經(jīng)濟(jì)上的考慮，部分農(nóng)民外出務(wù)工或下海經(jīng)商，承包地由父母或親屬代為耕種，這樣糧食生產(chǎn)與務(wù)工掙錢兼顧，這極大地滿足了農(nóng)民的自利需求，雖然當(dāng)時(shí)政策上禁止土地流轉(zhuǎn)，但政策限制在農(nóng)民的自利沖動(dòng)面前是蒼白無力的，并且這種大家庭內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)也并未引起人們的過多注意。以后隨著離開土地的農(nóng)民逐漸增多，土地流轉(zhuǎn)從家庭內(nèi)轉(zhuǎn)向家庭外，形式也更加復(fù)雜、化和多樣化，形成一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。政府的態(tài)度也由嚴(yán)厲限制到逐漸放開，這是順勢而動(dòng)的必然選擇，也體現(xiàn)了政府執(zhí)政能力和水平的提升。農(nóng)民的這種自利需求從大包干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、農(nóng)民工進(jìn)城、土地流轉(zhuǎn)都得到了充分的體現(xiàn)，正如鄧小平所說：“農(nóng)村改革中的好多東西，那不是我們領(lǐng)導(dǎo)出的主意，而是基層農(nóng)業(yè)單位和農(nóng)民自己創(chuàng)造的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)”。

2.全面建設(shè)小康社會(huì)關(guān)鍵在于農(nóng)村的發(fā)展

全面建設(shè)小康社會(huì)關(guān)鍵在農(nóng)村，這是由我國的基本國情決定的，全國13億人口60％以上在農(nóng)村，農(nóng)村能否如期完成建設(shè)小康社會(huì)的各項(xiàng)任務(wù)，對全國來說舉足輕重。我國農(nóng)村發(fā)展之所以明顯滯后，歸根到底，是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的城鄉(xiāng)分割。十六屆三中全會(huì)在論述科學(xué)發(fā)展觀時(shí)，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個(gè)統(tǒng)籌”的首要位置，說明了新世紀(jì)的我國經(jīng)濟(jì)體制改革，不僅要著眼于城市，而且要著眼于農(nóng)村，著眼于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。正是建立在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，十七屆三中全會(huì)的公報(bào)指出：繼續(xù)解放思想，必須結(jié)合農(nóng)村改革發(fā)展這個(gè)偉大實(shí)踐，大膽探索，勇于開拓，以新的理念和思想破解農(nóng)村發(fā)展難題。所以，全面建設(shè)小康社會(huì)，必須把握農(nóng)村改革這個(gè)重點(diǎn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力；必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ)，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮：必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個(gè)大局，完善農(nóng)村社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，為實(shí)現(xiàn)國家長治久安打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度面臨發(fā)展“瓶頸”

首先是在糧食增產(chǎn)上后勁乏力。進(jìn)入2000年后，技術(shù)和生產(chǎn)方式對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的效力基本釋放完畢，糧食單位面積產(chǎn)量進(jìn)入一個(gè)相對穩(wěn)定期。其中原因是多方面的，但從整合農(nóng)地資源上挖潛是現(xiàn)實(shí)可行的。從理論上講，政策制度層面允許鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，就能最大限度的提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和層次，將分散的土地集中利用，充分發(fā)揮土地的規(guī)模效益，可能為新時(shí)期農(nóng)村土地改革殺出一條新路：從現(xiàn)實(shí)上看，以美國為首的西方發(fā)達(dá)資本主義國家農(nóng)村實(shí)行大農(nóng)場式的規(guī)模化生產(chǎn)，能夠使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)揮最大的功效，并且還使得農(nóng)民市場經(jīng)濟(jì)主體地位得以確立。并不需要凡事都由政府出面維護(hù)農(nóng)民利益。其次是在農(nóng)民增收上作用勢示威微。從1978年到2008年，我國的人均GDP增長了60倍，但城鄉(xiāng)居民可支配收入差距卻逐年擴(kuò)大，目前超過了3：1。這里面的原因很多，其中農(nóng)戶的分散經(jīng)營，不僅帶來了小生產(chǎn)與大市場難以對接的矛盾，造成農(nóng)村大市場一直無法啟動(dòng)，導(dǎo)致國內(nèi)原材料需求不足，大量工業(yè)生產(chǎn)設(shè)備閑置放空。同時(shí)把大量農(nóng)村勞動(dòng)力捆綁在土地上，即使流動(dòng)的農(nóng)民工也是離土不離鄉(xiāng)，形成農(nóng)村嚴(yán)重的隱蔽性失業(yè)，造成“吃飯農(nóng)業(yè)”、“后路農(nóng)業(yè)”、“老弱病殘農(nóng)業(yè)”的局面。造成城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后。嚴(yán)峻的事實(shí)表明，如果不能有效解決土地分散經(jīng)營這個(gè)實(shí)際問題，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收在短時(shí)間內(nèi)很難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)反思

上述認(rèn)識(shí)是中央逐漸放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的直接初衷，這樣的認(rèn)識(shí)從基本面的判斷上是正確的，但隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的深入推進(jìn)，針對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的一些具體情況，我們必須特別注意以下幾個(gè)問題，以使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生更好的正面效應(yīng)。

1.如何確保流轉(zhuǎn)不改變土地性質(zhì)

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。長期以來，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，農(nóng)村土地一直兼有生產(chǎn)和保障的基本功能。在城市，居民的生活資料、就業(yè)及社會(huì)保障都有相應(yīng)的國家制度來安排；而在農(nóng)村，這一切都被依附在國家分給農(nóng)民的土地上。現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度實(shí)際上在承擔(dān)著國家不能承擔(dān)的農(nóng)村人口社會(huì)保障的職能，它為廣大農(nóng)民提供最低生活保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村公共物品。土地表現(xiàn)出來的福利性功能多于經(jīng)濟(jì)性功能。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下。只有是經(jīng)濟(jì)性功能突出的商品才能實(shí)現(xiàn)交換。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大和農(nóng)民就業(yè)渠道多樣化，農(nóng)村土地的保障功能有所弱化，但在國際金融危機(jī)導(dǎo)致大量農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)的情況下，農(nóng)村土地的保障功能再度凸顯，再加上土地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作中的一些不規(guī)范現(xiàn)象，讓部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)更加心存顧慮，誤認(rèn)為流轉(zhuǎn)使用權(quán)出讓就會(huì)失去承包權(quán)，寧肯撂荒或粗放經(jīng)營也不愿把土地流轉(zhuǎn)出去。在這種情況下，只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民才有可能充分行使好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，從根本上消除流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

2.如何確保流轉(zhuǎn)不改變土地用途

目前，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，土地流轉(zhuǎn)用途“非糧化”傾向比較突出，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，不少地方政府認(rèn)為。將田地改種成某種經(jīng)濟(jì)作物，可比種糧食成倍增加現(xiàn)金收入。同時(shí)也有利于地方政府政績，這對農(nóng)民和地方政府都是雙贏的選擇。因此，一段時(shí)間以來，糧食成了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的負(fù)面參照物，成了受“貶”的對象。但歷史事實(shí)一再表明。糧食安全問題是任何一個(gè)國家的頭等大事，糧食產(chǎn)業(yè)稱為日不落產(chǎn)業(yè)，在任何時(shí)候糧食安全的重要性都應(yīng)該是排在第一位的，只是在和平發(fā)展的年代，由于糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)和消耗沒有大的波動(dòng)，糧食安全問題才并不總是一個(gè)顯性問題，但糧食安全始終是任何一個(gè)國家發(fā)展的物質(zhì)根基。比如，2007年發(fā)生的世界糧價(jià)危機(jī)，再次證明了糧食安全的極端重要性。中國是人口大國，吃飯問題顯得更特別的重要，我們不可能把十幾億人的糧食需要，建立在國際市場購買上。糧食安全不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化條件下一切商品都可以通過市場獲取的想法是非常幼稚和錯(cuò)誤的。因此，我們必須嚴(yán)守18億畝耕地紅線，這是確保中國糧食安全的底限，這是戰(zhàn)略問題，需要長期考慮。

3.如何確保流轉(zhuǎn)不脫離各地實(shí)情

現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營，必然需要土地集中，我們一直在鼓勵(lì)土地向種田能手、向?qū)I(yè)大戶集中，一些地方在扶持產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，能夠進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品深度加工。但是，凡事都重在度的把握，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，也要避免好高騖遠(yuǎn)急于求成的浮夸風(fēng)行為，必須尊重客觀規(guī)律因地制宜的進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。對此，中央政府的態(tài)度一直是明確和審慎的。比如，對于土地流轉(zhuǎn)，中央政策表述是“按照依法自愿有償原則”“不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，對于規(guī)模經(jīng)營，中央政策表述是“在有條件的地方，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。之所以有條件限制，是因?yàn)橐?guī)模經(jīng)營需要適宜的地理?xiàng)l件、優(yōu)良的機(jī)械、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)、足夠的資金、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)環(huán)境等這些綜合條件。有研究表明，耕地越破碎的地方，比如山地和丘陵地帶，農(nóng)戶擴(kuò)大耕地規(guī)模的積極性就越低，不利于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的形成；非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)越大，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出自耕地的積極性越高，但農(nóng)戶接納別人自耕地的積極性就越低，不利于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的形成；農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況越好，轉(zhuǎn)出自耕地的積極性越高，接納別人自耕地的積極性也越高。有利于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的形成。所以。農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營受到諸多條件的限制，其運(yùn)行態(tài)勢是合力的結(jié)果。必須尊重客觀規(guī)律根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況靈活處理。不能搞一刀切。

4.如何確保流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場行為，是生產(chǎn)要素的合理配置，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)主體。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違背農(nóng)民主體地位要求的突出問題：一是地方政府“加快”推進(jìn)成風(fēng)。在十七屆三中全會(huì)之后，地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上的熱情再度升溫，而一些輿論也宣稱土地承包經(jīng)營權(quán)有望大范圍加速流轉(zhuǎn)。這些都讓農(nóng)民很迷惑，認(rèn)為中央的政策變了。實(shí)際上三中全會(huì)在這一問題上的精神并沒有變化，一直強(qiáng)調(diào)“有條件、適度”“不得強(qiáng)迫，也不能妨礙”，從中央層面講，態(tài)度一直是審慎的。二是地方政府將土地流轉(zhuǎn)當(dāng)作政績看待。現(xiàn)階段中國行政體制的現(xiàn)狀，決定了不同層級(jí)的政府對待土地流轉(zhuǎn)問題的不同態(tài)度。中央政府更多考慮的是糧食和耕地的全局性問題，所以土地流轉(zhuǎn)不能亂；地方政府則更關(guān)心涉及土地的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，政績考慮往往無法避免，在這種情況下，地方政府采取措施防止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作跟不上形勢、流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范、流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“非農(nóng)化“等問題比較突出。事實(shí)上，地方政府應(yīng)該是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中公共服務(wù)的提供者，不應(yīng)該是市場主體。地方政府正確的做法應(yīng)當(dāng)是因勢利導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)作用，順應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中引導(dǎo)而不干預(yù)。服務(wù)而不包辦，放活而不放任。造成這種不良現(xiàn)象除了政府職能錯(cuò)位的原因之外，還有另外一個(gè)重要原因，這就是農(nóng)村土地管理體制問題。從農(nóng)村土地管理體制上看，農(nóng)民只有土地經(jīng)營使用權(quán)而沒有所有權(quán)，名為農(nóng)村集體所有實(shí)質(zhì)上集體也沒有真正擁有所有權(quán)，地方政府代表國家全權(quán)履行所有權(quán)，這樣的土地管理體制造成不論從法理分析還是實(shí)踐操作看，經(jīng)營權(quán)都是弱勢權(quán)利，因此農(nóng)民的主體地位很難真正確保。因此，必須完善政府職能和土地管理體制兩個(gè)方面著手才能有效確保土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位，才能充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，緊緊依靠億萬農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。