必須盡快走出地方政府績效評估的新誤區

摘 要：目前我國地方政府績效評估存在著某些亟待糾正的認識誤區。要走出這些誤區，必須以科學發展觀為指導，樹立執政為民的群眾觀、理性的政績觀、公正的用人觀和依法行政的法制觀。

關鍵詞：地方政府；績效評估；新誤區

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)07-0078-04

績效評估，近年來已成為我國政府極為關注、學者極為關心、公眾極為關切的熱門話題，并在理論研究和實踐推行兩個方面均取得了可喜的成效。但當我們把視野投向現實時，不得不承認，如何堅持科學發展觀指導下的政府績效評估，使地方政府績效評估真正發揮建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府的杠桿作用，仍然存在著許多不盡人意的地方。一方面，原有的弊病尚未徹底解決；另一方面，又出現了新的誤區和盲區。如果不加以正視和研究，及早走出這些誤區，就可能使政府績效評估的改革愿望落空，甚至走向南轅北轍。

一、地方政府績效評估的新誤區

當前，地方政府績效評估出現了很多新的誤區，至少有以下幾個方面。

誤區之一：“民生是個筐，什么都往里面裝”，即“筐論”式的績效評估。我們黨已進人民生政治時代，我們的政府已是追求民生的政府。溫家寶總理的政府工作報告已被稱為民生報告。“民生”是這幾年各級政府及官員叫得最響的主旋律、主題詞，毫無疑問，也成為地方績效評估的重點和亮點。許多地方政府績效評估體系中增加了大量的涉及民生如住房、醫療、教育、就業、環保、穩定、社保等指標。然而，令人擔憂的是，民生在不少地方政府那里成了一個口號、標語，成了一個筐，是口惠民生。在新一輪應對金融危機拉動內需的投資中，生活保障、教育醫療、社會建設、救助貧困、解決就業的投資比例并不多。為了標榜重視民生，一些地方政府把大廣場、大劇院、大市場、大運動場、高速公路、高速鐵路等基礎設施建設的投資都算在民生工程頭上。某大城市投資13個億建成了豪華大劇院，最便宜的票也得300多元，普通百姓一年能進幾次呢?而新農村建設變成了“新房子”建設，增加了農民的新負擔；為擺脫財政困境，加速城市化，讓農民以承包土地換一市民戶籍，雖然一夜之間農民變成了市民，但不少成了貧困的市民，無法分享城市化成果。尤其是“官意主導民意”的現狀，其危害更大。某些地方為了對付上級創建檢查或達標評估，給下屬和群眾定調子，并印發給每家每戶，按標準答案回答，只說好，不說壞，甚至要求群眾“對答如流”，最后的結論是“群眾支持度高”、“群眾的滿意率高”。當現實中瘋狂的滿意率作為政績來追求時，民意往往就會在測評中被扭曲，滿意率就變成了毫無意義的數字游戲了。因而，必須警惕掛羊頭賣狗肉式的“民意失真”的績效評估。

誤區之二：“一票否決”過多過濫。即“惟票論”式的績效評估。“一票否決”，原本是用來強化政府及官員的責任意識、約束政府及官員的考核手段，在實踐中的確產生了好的作用。但隨著形勢變化，政府面臨的矛盾和責任越來越多、越來越重，“一票否決”也越來越多。目前地方政府部門考核的硬指標不斷加碼，“一票否決”的項目過多過濫，如計劃生育、上訪信訪、維護穩定、“法輪功”、疾病防控、義務教育、火化率、就業率、安全生產等。有的基層政府鄉鎮長自己都不知道簽了多少責任狀。問責制以什么形式來問責、誰來問責、以什么程序問責并不十分清楚，往往問得官員一頭霧水。百姓是霧里看花。由于“一票否決”過多過濫，導致下級政府或基層干部不堪重負，于是，“虱多不癢、債多不愁”，只好搞“上有政策，下有對策”，“一級哄一級，一直哄到總理；一級騙一級，一直騙到田埂里”。有人編了一副對聯：“上壓下，層層加碼，馬到成功；下欺上，處處摻水，水到渠成”，橫批“官喜民不喜”。“一票否決”衍生出種種形式主義、官僚主義的政府形象。當一票實際否決不了時，一票否決就失去了權威性。因此，必須慎用“一票否決”式的績效評估。

誤區之三：重視“人均”忽視“人人”的數字評估，即“人均”式的績效評估。在政府績效評估中。不否認設置一些人均數字有它的重要意義，在國際慣例中也是對接的。但值得注意的是，我國正處于社會轉型期，發展不均衡，收入差別過大是主要矛盾，績效評估正確的價值導向應是關注更好地解決人人共享、協調發展、共同富裕。

我國目前收入分配中存在四個嚴重的問題：其一，GDP中居民收入分配比率持續下降，1990年到2007年，從56.18％下降到43.42％，下降了12.76個百分點。而美國接近70％，其它國家和地區大都在54％—65％之間；其二，城鄉差距繼續拉大，農村居民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入之比，從1985年的1：1.86拉大到1：3.31；其三，居民之間的收入差距也在拉大，基尼系數已上升為0.52，超過了美、法、日，屬分配不公較為嚴重的國家：其四，區域發展不平衡，上海人均GDP已達1萬美元，是發達國家葡萄牙的水平，而貴州只有5000—6000元人民幣，還停留在非洲的納米比亞。因此，在政府績效評估中，要科學地制定和運用“人均”的概念。當我國20％的人掌握著我國80％的存款時，講“人均存款”有何意義呢?當有\"人拿著年薪上百萬上千萬，而有人依靠低保過日子時，講“人均收入”有何意義呢?武漢：IRK個區域既擁有30多所大學，又有20多萬人的村民，最富的人與最窮的人都在那里。只講“人均”可能掩蓋許多問題，導致政府及官員盲目滿足，忽視均衡發展。

誤區之四：只對上負責不對下負責的政績錦標賽。即“惟上論”式的績效評估。政府績效評估的宗旨是為了建設為民服務、對民負責的政府，是對政府及官員履行責任的考核和評價。但由于現存行政體制以及官員任用體制、政績觀的原因，現實中的績效評估被扭曲。目前地方政府績效評估主要是兩條路線，一條是自上而下的內部評估，主要用來實現上級政府對下級政府的管理和控制。指標、權重由上級政府說了算，評估的結果與提拔重用干部以及獎金待遇掛鉤，尤其排行榜，一票否決具有實質性的作用；而另一條是自下而上的外部評估，主要用來體現社會各界對政府及官員的監督和約束，指標、權重由組織者來確定，評估的結果主要用于表彰和通報批評。顯然，自上而下的內部評估更具有決定性的意義，更具有控制力和嚴密性，而自下而上的評估更具有松散性、邊緣性。這在一定程度上強化了地方政府及官員“對上負責對下不負責”的行為。由于地方政府間競爭的動力與壓力主要來自于上級政府，使地方政府的績效評估演變為一種在壓力型體制下如何完成上級政府任務的績效競賽，并進一步轉化為地方主要官員之間“一把手”或“班子”間的績效競賽。眼下，無論是省、市、縣還是鄉鎮一級，普遍處于一種“官場晉升”的博弈中，而為了使自己能在晉升博弈中取勝，就必然以所謂“政績”向上級請功，就勢必導致“不怕群眾不滿意，只怕領導不注意；不怕群眾不高興，只怕領導不開心”的績效觀，甚至會選擇脫離群眾、脫離實際、違背科學發展規律的政績觀，以及弄虛作假等違法違紀的向上傳達的虛假的政績信號。某一地方鄉鎮政府居然上報的火化率達到130％，如此荒唐的事就是弄虛作假的真實寫照。

誤區之五：“零上訪”壓力下形成的虛假穩定，即“高壓式”的績效評估。目前，我國處在群體性事件、突發性事件劇增的時期，也由于經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、經濟利益深刻調整、思想文化深刻變化的“四個深刻”，整個社會處于信訪的洪峰期、高峰期，各級政府不得不把穩定置于突出地位，提出了發展是第一要務。穩定是第一責任，并納入績效考核的一票否決，不少地方政府作出了“零上訪”的績效承諾。有的對上訪人數、次數、時間都有量化、細化的政績考核，尤其在敏感時期，更是壓倒一切的硬指標，并采取“人盯人”的戰術，保持高壓的態勢。于是，許多地方政府及官員被迫拿錢買穩定、破財消災。用錢“息訪”已成為目前地方政府及官員心知肚明的“潛規則”。其結果，縱容了一些無理取鬧者，出現了一些“上訪專業戶”、“上訪經濟”、“上訪產業”。他們總結了兩條“規律”，一是“人民內部矛盾是要用人民幣來解決的”；二是去北京上訪，只需買去的車票，不用擔心回來的車票，因為總有人接回來。于是，上訪者總結出“北京三日游，吃喝不用愁。問題不解決，咱們再回頭”的秘訣，而政府及官員也總結了“水平就是擺平，穩定就是搞定，無事就是本事、妥協就是和諧”的經驗，致使全國維穩成本急劇上升，甚至超過了教育的投入。維穩問題必須納入績效評估，但必須把握適度原則，不能制定“零上訪”這種違背科學規律、脫離實際的指標體系。要有壓力，但不能“壓扁”，否則維穩成本還會上升，損害政府的公信力、權威性，甚至把某些“良民”變為“刁民”。現在許多地方對宣傳干部“控負”(即控制負面報道)都有考核指標，甚至劃了硬杠杠，是不能踩的“紅線”。凡因“控負”不力，“滅火”不力，導致中央級或省級媒體一年內對本地進行負面報道達兩次者，就地免職。致使許多宣傳部長把大量的精力和時間花在被動應付媒體上。“防火防盜防小報”，或找記者說情，找媒體主管領導說情，甚至低三下四，請客送禮，不堪其苦，而把宣傳思想工作的主業放置一邊。因此，官媒關系現在也十分緊張，逼得地方政府特別是基層政府對媒體采取“捂、瞞、躲、頂”的辦法。成為報喜不報憂的政府。

誤區之六：“政績規劃”帶來驚人的規劃浪費，即“形象論”式的績效評估。一年前，位于上海市素有“亞洲第一彎”之美稱的延安路高架外灘下匝道被宣布拆除，原設計壽命長達50年，但只用了11年就宣告壽終正寢；2009年上半年，南京市宣布城西干道規劃“變臉”，“800多棵大樹搬家”，“私家車禁行”，一條設計壽命50年的道路在只使用10年之后不得不重修；武漢市占地10.8萬平方米的洪山廣場，8年前耗資1個億修建的，但為了給新建的地鐵站讓路，于2008年宣布拆除這個曾被稱為華中地區最大的城市廣場，而3個月后，僅僅因為新建的武漢長江隧道擋住了入口，被譽為“城市名片”的漢派特色風情美食街——吉慶街東段幾乎成了一條死胡同，導致客流量急劇下降，政府又不得不斥資4億元將這條改造不到6年的新街搬遷。“張市長上臺挖，李市長上臺挖，挖來挖去是白搭”，這是老百姓對城市缺乏科學規劃的形象評論。人們嘲弄最好給地球安上拉鏈，以便隨時可拉開關上。決策浪費是最大的浪費，規劃浪費是最驚人的浪費。由于規劃問題引發的群體性事件有上升的苗頭，各地政府將拆遷稱為天下第一難，類似“重慶最牛的釘子戶”案件各地都有，類似湖南嘉禾的違法拆遷案件仍然存在，而且由于規劃浪費引發的拆拆建建，使老百姓和納稅人的血汗錢打水漂，形成地方政府高昂的行政成本，進而降低政府的公信力。維穩成本有很大一部分源于城市的拆遷。目前維穩的成本已超過了對政府的投資，還不包括對城市傳統景觀、文化遺產破壞的損失。因而，對城市地方政府及官員的績效評估，決不能不算這筆規劃浪費的帳。設想一下，如果某位官員花1萬元買的背投，因為房子重新裝修，會不會把背投當作廢品賣給破爛王，絕對不會!為什么?因為這種浪費花的是自己的錢。

總而言之，要想真正實現政府績效評估的創新，就必須盡快走出以上新誤區。

二、走出地方政府績效評估新誤區的對策

走出地方政府績效評估的新誤區，必須結合我國國情，采取如下對策。

對策之一：堅持以科學發展觀為統領的績效評估。政府績效評估必須以“科學發展觀”為統領。科學發展觀是強調以人為本、和諧共生、立體發展的現代化發展模式，其內涵是把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的各種需求和促進人的全面發展。地方政府處在改革開放的前沿陣地，是矛盾和問題比較集中的地方。我國地方政府績效評估不僅要解決好改革開放三十多年來地方經濟、社會快速發展所積累的大量矛盾和問題，還要解決好今后發展中還將產生的一系列新矛盾、新問題。

其一，績效評估要眼睛中有“人”，突出以人為本。堅持以人為本，以實現人的全面發展為目標，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，讓發展的成果惠及全體人民，這是科學發展觀的核心所在，也是對我國各級政府績效評估的原則指導和內容要求。只有堅持科學發展觀，才能在經濟體制改革深入發展的基礎上。推進政治體制、文化體制、社會體制等各方面體制改革的配套進行；才能不斷改進政府管理，提高公務員和政府部門的工作業績和效果，推動地方政府管理體制不斷優化，從而促進行政效率的極大提高。

其二，績效評估要注重決策質量，突出決策評估的權重。科學發展觀要求按科學規律辦事，做好科學決策、科學規劃。地方政府績效評估應當把行政決策和行政規劃的科學性、預見性、針對性和有效性與否作為衡量績效的重要指標。通過評估指標的制定，使地方政府和廣大人民群眾越來越清楚地認識到科學決策、科學規劃的重要性：通過評估過程，使地方政府行政決策和行政規劃日益走上科學化和制度化的軌道，盡可能避免出現決策浪費和規劃浪費。

其三，績效評估要注重整體效益，突出協調均衡發展指標體系。統籌兼顧是科學發展的根本要求，也應該成為績效評估的根本要求。地方政府績效評估是國家機關或其它社會組織對地方政府行政管理的成績和效果所進行測量、分析和評價的活動，在這個過程中必須注重整體效益，處理好個人利益和國家利益、眼前利益和長遠利益、經濟效益和生態效益等重大關系。胡錦濤同志強調指出，要“多干群眾急需的事、多干群眾受益的事、多干打基礎的事、多干長遠起作用的事”。這既是對地方政府及官員搞好科學管理的要求，也是考核地方政府及其領導干部是否真正落實科學發展觀的重要依據。

對策之二：堅持以執政為民的群眾觀為宗旨的績效評估。立黨為公、執政為民，是我們黨和政府的最高價值觀取向，是根本宗旨，無疑應成為政府績效評估的價值追求。在任何情況下，地方政府績效評估都要堅持把人民群眾的利益作為政府績效的第一目標。把人民群眾的呼聲作為政府績效的第一動力，把人民群眾的滿意度作為政府績效評估的第一標準。各級地方政府必須牢牢樹立行政為民的群眾觀，始終把保障廣大人民群眾的切身利益放在各項工作的首位，把關注民生、尊重民生、保障民生、解決民生實實在在地納入地方政府績效考核指標體系。

其一，要加重改善民生的指標考核分量。地方政府績效評估應該充分考察地方政府在為人民服務方面做得多不多?做得好不好?從這個意義上說，保障最廣大人民群眾的切身利益應當成為地方政府績效評估的出發點和歸宿。2010年2月4日，溫家寶在中央舉辦的省部級領導干部研討班上做了重要講話，強調推進社會事業發展，改善民生，全面論述了科技、教育、文化、就業、社保、醫療、分配等8個方面的問題，并提出了具體的舉措和要求，各級政府在績效考核中加重科技創新、教育公平、充分就業、調整分配等指標。

其二，要加重群眾滿意度的指標考核分量。要把人民群眾滿意不滿意作為績效評估的最高衡量標準。看地方政府政績如何，老百姓心中有一桿秤，不能只聽領導干部本人的表白，更要認真傾聽群眾的意見。地方政府績效評估不僅要得到有關國家機關、社會團體、社會組織等評估機構的肯定，更重要的是要得到人民群眾的肯定。“金杯、銀杯不如老百姓的口碑，金獎、銀獎不如老百姓的夸獎”。

其三，要加重群眾參與績效評估的分量。要把人民群眾的廣泛、深入參與作為績效評估的最佳操作模式。目前，地方政府績效評估中人民群眾參與的廣度和深度都明顯不夠。突出表現在兩個方面：一方面，有些地方政府績效評估過程中參與的群眾數量太少、代表性不足，有的甚至沒有提供群眾參與的途徑；另一方面，群眾在地方政府績效評估過程中僅僅充當“代表”，走走過場，沒有真正發揮實質性的作用。究其原因，是地方績效評估的組織者沒有認識到群眾參與的重要性。“只有不合格的干部，沒有不合格的群眾”，忽視群眾參與在地方政府績效評估中的作用。不僅會脫離群眾，而且會因為政府行為得不到群眾的監督而產生重大問題。相關部門在建立地方政府績效評估制度時一定要十分注重人民群眾參與的廣度和深度。

對策之三：堅持以理性的政績觀為導向的績效評估。所謂理性政績觀是指按科學辦事，尊重客觀規律，經得起實踐檢驗、群眾檢驗、歷史檢驗的政績評估。當前。在地方政府行政管理中，急功近利、脫離實際、虛報浮夸，搞“形象工程”、“面子工程”、“政績工程”的現象均是違背理性政績觀的結果。因此，規范地方政府績效評估，就必須樹立理性的政績觀。

其一，注重“上不愧黨，下不愧民”的政府績效評估。樹立正確的政績觀，必須解決政府績效評估中對上負責與對下負責相一致的問題。績效評估指標中必須克服目前存在的“不怕群眾不滿意，只怕領導不注意；不怕群眾不開心，只怕領導不高興”的官場潛規則，既要有上級對下級的問責制，更需要加大下級、群眾對上級、領導的問責制：有的決策評估應有終身追究制，以克服短期行為。例如，一級地方政府的政績不僅表現在GDP增長速度、財政收入增加，還要看收入差距、分配合理系數、基尼系數、恩格爾系數等如何；既要看政府做大蛋糕的政績。又要看政府切分蛋糕的政績，使地方政府績效評估成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的指揮棒。

其二，注重“把好事辦好，把好事辦實”的政府績效評估。樹立正確的政績觀，必須堅持實事求是。地方政府必須做到重實際、說實話、辦實事、講實績、求實效，反對形式主義、官僚主義和弄虛作假。干部為官一任，不光要看他說了什么，更要看他做了什么；不光要看他做了多少。還要看他做的怎樣。不僅看發展動機好不好，更要注重工作實不實，有沒有取得惠及百姓的政績。

其三，注重辯證法兩點論的政府績效評估。樹立正確的政績觀，必須堅持辯證法。要用發展的眼光看待政績，把實現經濟社會的可持續發展作為衡量政府績效的重要內容。抓發展，一定要克服浮躁心態，克服急功近利的短視思想，克服唯GDP的功利主義思想。要把當前發展與長遠發展有機結合起來，把重點發展和全面發展結合起來。既要處理好眼前的問題和矛盾，更要未雨綢繆、抓好今后的工作。

對策之四：堅持以公正的用人觀為關鍵的績效評估。地方政府績效如何，在很大程度上取決于地方政府領導干部管理水平的高低。樹立公正的用人觀，選撥、任用一批德才兼備的領導干部是提高地方政府績效的關鍵。

其一，必須克服惟GDP的考核干部標準。考核各級政府官員，尤其在選拔任用領導干部時，必須克服當前存在的經濟指標硬、社會指標軟，重“顯績”、輕“潛績”以及惟GDP的用人導向。在一些剛性指標體系中要突出轉變經濟發展方式，改善民生的指標。要充分發揮人民群眾的作用，落實群眾在選人、用人上的知情權、參與權、選擇權和監督權，防止考察失真、評價失準、用人失誤。要積極探索“實名制”的測評和票決制。

其二，必須克服少數人考核少數人的弊端。要增加更具有透明度的、能夠體現公平、公正、公道的用人的指標。2007年2月，溫家寶總理在國務院第五次廉政工作會議上強調，要抓緊建立政府績效評估制度。科學評估政府工作人員履行職責的情況。地方政府績效評估應該把干部考核作為其中一項重要內容。因此，必須建立科學的考核指標體系，制定嚴格的考核程序，選擇公正的考核隊伍，認真把好干部考核關。

其三，必須克服干部“能上不能下”的現象，將績效評估結論與干部任用緊密結合起來，問責中既要問“亂作為”也要問“不作為”的政府官員，使績效評估成為各級政府官員及公務員勤政廉政優政的有力杠桿，使“不求無功、但求無過”的官場文化沒有市場，讓老實人不吃虧，讓實干者得實惠，讓苦干者吃香，讓跑官要官者失落，讓買官賣官者受到懲戒。

此外，還要通過完善的法律和制度有效地規范政府績效管理行為。在時機成熟的時候，及時制定相關法律、法規，為政府績效評估把握方向、保駕護航。在立法條件還不夠成熟的情況下，適格的地方立法機關或者地方政府可以根據需要先行制定地方性法規或者地方政府規章。逐步規范地方政府績效評估。