應對群體性事件的政府公共服務能力建設

摘 要：群體性事件作為由某些社會矛盾引發而對社會秩序和社會穩定造成負面影響的群體活動，由于涉及到民主政治與社會公平，影響到整個國家的改革進程、和諧狀況與可持續發展能力，因此成為一個考驗政府公共服務能力和執政能力的重要問題。我國政府在群體性事件中存在著公共服務中利益分配的不均衡、公共服務的主體倒置，甚至官民對立、公共權力的作為與不作為失責等問題，為了構建真正的公共服務型政府，需要提高政府回應力，建立政府的公信力和合法性；加強問責制度建設，建立有責任的政府；重視應急能力建設，做有能力的政府。

關鍵詞：群體性事件；政府；公共服務

中圖分類號：D669.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(20lO)07-0087-03

在社會轉型時期，不斷引發出一系列連鎖的社會現象，例如下崗、失業、農村征地、城鎮拆遷、國企改制等，無不攸關普通百姓的切身利益，也無時不觸動著社會發展的“神經”，并對社會穩定的負面傳導效應已逐步顯現。特別是一些偶發事件引發的群體性直接利益和非直接利益沖突，對社會穩定構成了危害。根據2005年的《涉會藍皮書》披露，從1993年到2003年間，中國群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起，參與主體涉及到不同的社會階層，包括工人、農民、城鎮居民、個體經營者、退休職工、學生及其他社會弱勢群體，參與人數也由約73萬增加到約307萬。正是由于這一問題的嚴重性，2006年10月，中國共產黨十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。決定指出：“堅持依法辦事、按政策辦事，發揮思想政治工作優勢，積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發的群體性事件，維護群眾利益和社會穩定。”把積極預防和妥善處置群體性事件首次寫進黨的重要文獻。

一、群體性事件及其形態

關于“群體性事件”，西方社會學者一般稱之為“集群行為”。例如，美國社會學家帕克最早從社會學角度定義“集合行為”，認為它是“在集體共同的推動和影響下發生的個人行為，是一種情緒沖動”。戴維·波普諾也指出，集群行為“是指那些在相對自發的、無組織的和不穩定的情況下。因為某種普遍的影響和鼓舞而發生的行為”。這是一般從事件的突發性這一角度做出的客觀解釋。而我國國內的學者們在強調群體性事件的突發性同時，也一般強調事件帶來的消極影響甚至社會危害。一些學者認為，所謂群體性突發事件，應是指某些利益要求相同或相近的群眾或個別團體、個別組織，在其利益受到損害或不能得到滿足時。受人策動，經過醞釀，最終采取非法的集會、游行、集體上訪、集體罷課、罷市、罷工，集體圍攻沖擊黨政機關、重點建設工程和其他要害部門，集體阻斷交通，集體械斗甚至集體打、砸、搶、燒、殺等方式，以求解決問題，并造成甚至引發某種治安后果的非法集體活動。我們認為，對群體性事件應當辯證地看待，它既有對政府管理、社會秩序和經濟發展造成的負面影響，也有客觀上促使社會改革和不斷進步的積極作用。因此，從客觀上來說，群體性事件是指由某些社會矛盾引發，特定群體或不特定多數人聚合臨時形成的偶合群體，采取集體方式進行規模性聚集、表達訴求和主張或發泄不滿。造成多數人之間語言行為或肢體行為上沖突的群體活動。

目前的群體性事件大多呈現為三種形態：其一是無訴求、無組織、多帶有情緒宣泄的集體行為；其二是有明確訴求目的、組織化程度稍高一些的集體行動，事件因其持續時間較長、組織化程度較高，已見“社會運動”端倪；其三是有的事件起初是訴求、目標明晰的集體行動，隨著其他人裹挾進去，又演變為沒有目的僅是發泄憤恨情緒的集體行為，整個事件表現為兩種形態的混合體。

無論是哪種類型的表現，群體性事件都反映出了一定的社會沖突，而這種反映方式又帶有自身的特殊性。在群體性事件中，很多社會沖突的眾多參與者與事件本身無關，或者說本身并沒有直接利益訴求，而只是表達、發泄一種對社會的不滿情緒，也就是說出現是更多的呈現出“無直接利益沖突”的特殊現象。不管是“直接利益沖突”，還是無直接利益沖突”，由于涉及到民主政治與社會公平，影響到整個國家的改革進程、和諧狀況與可持續發展能力，因此群體性事件變成一個考驗政府公共服務能力和執政能力的重要問題。

二、群體性事件中反映的政府公共服務職能缺失

公共服務型政府是一種新型的政府體系，其核心理念是在人民主權的前提下，政府的基本職能是服務于公共利益。即非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”，而應是建立具有完善整合力與回應力的公共機構。在這一體系中，公共行政更加關注民主價值、公民權以及公共利益。從這一核心價值體系進行考察，我們發現在群體性事件中政府公共服務能力存在缺失。

第一，公共服務中利益分配的不均衡。作為一種范式理念。對公共利益的信仰是其最核心的精神價值。在政府的公共服務中，對社會利益的權威性分配是通過公共政策來實現的。政府通過規劃、制定與執行公共政策來實現、調整與穩定利益。而公共政策的執行必然會觸動原有的利益格局。加之社會轉型期，貧富差距的兩極分化、收入分配的不公正。以及財富占有、資源和機會配置方面存在的不合理性，相關的一些新制度和新規范尚處在探索過程。這些實際情形使得社會成員、社會群體或社會階層對自己在社會中所獲利益、所處地位的認知成為了一個新問題。政府代表的是民眾利益。執行政策是為了配置公共利益，但在利益地方化、部門化、行業化的背景下，地方政府或者其部門在決策過程中，都是以自身利益作為出發點。他們追求某些政績。把本應用于追求和維護國家利益及人民利益的行政權力用于追求個人政績、私利。在執行政策的具體化、操作化過程中，利用政策的非精準性，增加政策的靈活區域，力所能及地修正中央政策，不惜損害政策的公平性和群眾的利益。使之為己服務。而由于缺少利益的代言人，普通群眾在一些領域的法律、政策的決策、執行中才會發生權益很容易被忽略乃至受到侵犯的現象。如廈門的)“PX”(事件就是當地政府在發展過程中，對民眾的利益關照甚少，官僚作風嚴重等原因造成；而四川“大竹”群體事件之所以因網絡謠言散布而不斷擴大，其根本原因也在于當地政府長期在施政上對弱勢群體利益的漠視甚至損害，貪污盛行導致了廣大群眾的不滿，最后因敏感事件而爆發。因此，難怪有學者(毛壽龍)指出：“群體性事件發生的根本性原因在于個人無法找到協商機制和利益維護機制?！?/p>

第二，公共服務的主體倒置，甚至官民對立。作為一種行為模式，公共服務與傳統的公共行政的不同之處在于，公共服務是政府與市場、社會公民共同介入的一種服務機制，而公共行政則是以政府為主體的一種權力機制；公共服務是使公民的某種需求得到滿足。公共行政則是規范公民開展社會活動的行為規則；公共服務可以由公民根據個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受；公共服務涉及的人與人之間的關系是平等的，公共行政則是自上而下等級式的。公共服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。這也意味著公共服務型政府對社會管理的定位是公民本位，也就是政府不再是社會公共事務的管理主體，公民才是管理主體，政府是為公民管理服務的，扮演著“調停者、中介人或裁判員”的角色。

但是我們在群體性事件中發現，作為有利益需要和利益表達的社會公民，他們在事件中有四個角色：一是邊緣化的社會性弱勢群體，二是體制外力量的主體，三是政策合法性的“質疑者”，四是缺席的談判者。他們凸現了在現時期的高風險社會，我國的社會階層正在逐步的分化與裂變，階層利益關系趨向對立，特別是弱勢群體、邊緣群體以及利益受損群體的相對剝奪感在逐漸加深。例如20世紀80年代，群體性事件的參與者主要是隨著國有企業改革而利益受損的國企職工，20世紀90年代則是由于房地產糾紛、征地拆遷引起的群體性事件?，F在則是包括有農民、工人甚至“無直接利益沖突”的普通人包括網民，階層身份出現了多元化和復雜化。而在面對這些利益主張者的政府，依然沒有意識到自身身份的合理定位和改變。部分官員還停留在用原來比較強勢的方式解決問題。比如處理計劃生育、城管執法、農民工問題等用強硬的手法，造成官民之間的隔閡不斷加深，必然會在兩者之間出現一個社會斷層。而一旦有斷層、斷裂就極有可能造成社會張力。當社會張力的能量逐步積蓄起來，會對社會結構形成巨大的沖擊力，并在社會結構最薄弱的環節釋放出來，形成群體性事件。

第三，公共權力的作為與不作為失責。政府在公共服務中，不僅要做到公共權力的有效行使，而且各種可作為與不作為的方式與效果還需要建立在公共責任追問的基礎之上。從委托——代理理論來看政府責任，政府的公共權力是人民賦予的。理所當然地應該為人民的利益而負責任地、正當地行使，做到責任行政。這可以說是責任政府的法理依據。這種公共權力的委托關系表明，政府作為與不作為都需要有公共責任的規范。

群體性事件反映了公權力的無效與失責。失責主要表現在政府在本應由政府調節及控制的問題和本應由政府來提供的公共服務與公共產品上的缺位。一是在事件處理中濫用警力。政府應對公共危機能力簡單、粗暴，甚至個別地方以傳統的專政思維面對公共危機。使事態進一步擴大。我們常?？吹降氖恰Ｉ显L者來到政府辦公地和平地表達自己的訴求，但政府大院鐵門把關，政府官員深居辦公室，不敢直接面對危機，不能直接面對上訪者，而是回避矛盾，輕易動用警力。使雙方的矛盾激化。二是在事件處理中掩蓋真相。群體性事件也是政治能量分散釋放的表現形式。如果在應對中能正確認識、沉著應對、冷靜反思。加強整改。壞事在一定條件下就可以引出好的結果。而有的地方政府領導者在舊政績觀念影響下，患得患失，怕影響地方形象、領導者個人的面子和威信，于是采取“捂”的策略，把問題和矛盾壓制下來，迫使罷工者或上訪者妥協，在政府強勢出擊的基礎上來平息事態。比如濟南、北京、長沙等地發生的出租車罷運。公眾對事件真相難以了解。只能通過短信、互聯網的“地下”方式傳播。而對消息的嚴密封鎖，控制輿論，只能造成信息的不透明，只能助長流言飛語，而任何流言最終指向的只能是政府。三是集體行動的模糊責任問題。在單個個人的行為中，因為責任主體單一分明，個人往往要考慮到自身行為的直接后果，因而受到限制。而在集團的行為中，由于責任主體分散并且沒有明確的限定，身置其中的所有行為個體都不同程度地負有責任。但相對于個體而言又是極其有限的，其后果對個人的影響也相對較小。這種模糊的責任認定也很容易使有關的主管部門及其責任單位產生一種無所謂的態度，從而不能夠嚴格履行職責并承擔責任。一些行政官員對于應該履行的職責和義務視而不見、避而不談，實質上是對責任的忽視、回避。特別是在群體性事件的應對中，許多政府官員無視自身作為政府形象的代言人身份，動則粗暴相待，簡單處理，豈不料對百姓而言，政府就是一個整體，一個人干的，不管具體是誰干的。百姓都把它看成是政府干的事情，所以如果出現由于集體行動的困境而導致的搭便車和無人負責。這也是政府行政過程當中責任缺失的明顯表現。

三、應對群體型事件的公共服務型政府重塑

首先，提高政府回應力，建立政府的公信力和合法性?；貞κ歉骷壵跋嚓P部門在反饋和解決公民需求方面的效能。對公民需要的積極回應是構建服務型政府、責任型政府、法治型政府的基礎，也是樹立政府公信力的前提。公共服務型政府回應公民需求必須是及時的、負責任的，而不是遲滯的、無效的。特別是針對群體性事件。需要建立公開透明、及時有效的政府信息發布制度，做好敏感政策領域的輿情預案，緩沖輿論壓力，做好回應力建設。根據現在的經驗，社會上的突發事件一旦發生。一般2至3小時后就可在網上出現，6小時后便被多家網站轉載。24小時后網上的跟帖和討論就可以達到高峰。在此過程中，如果政府不及時發布相關信息，各種謠言就會乘虛而入?？梢姡谌后w性事件發生、發展過程中，政府只有建立公開透明、及時有效的政府信息發布制度，才能讓民眾全面了解事實真相，控制和引導輿論走向，同時也能在第一時間維護和增進政府公信力，得到民眾的認同。

其次，加強問責制度建設，建立有責任的政府。政府應該是有責任的政府。群體性事件反映的突出問題實際上不是收入的不公平，而是機會的不平等，或者是由不平等導致的不公平。機會平等意味著對身份特權的否定、對財產權的有效保護、對未來均等機會的開放。而推進機會平等是政府的責任，政府有責任通過政策機制對收入差距過大問題進行補救，如對弱者的援助、對壟斷的遏制、對收入的調節等，從而從制度上消除，沖突改善公平。

同時有責任的政府不是一個空架，而是需要建立有實效的行政層級結構責任控制機制。官僚科層制下的政府人員似乎人各負其責，結構嚴謹，但是現實是同級政府不同職能部門之間存在大量職能交叉、政出多門、多頭管理現象，有利可圖時積極行使權力，爭奪權力，出了問題則互相指責，推卸責任，導致責任主體的模糊化和虛擬化。因此我們需要建立真正的職能清晰、責任分明的部門體系。同時還要轉變政府的績效評估機制虛化和扭曲的現狀。在既有的壓力型體制下，政府政績考核的顯著特點是“誰主管、誰負責”的屬地原則和“一票否決”原則。從中央到地方到各部門，都要明確在所轄范圍內負全部責任。為了維系這張脆弱的“責任書”，規避風險尋求暫時的穩定成為大多組織的行動思想導向。正是因為這些原因，基層政府對責任的理解在上級的評價里，而不在群眾的心里。因此，我們需要改變“政策性支持”與“指標”的線性掛鉤，改變對地方政績數量化和物質化盼評估方式，重新思考政府應如何對行政人員履行行政責任狀況進行一種客觀的評價。

再次，重視應急能力建設，做有能力的政府。政府應該是有能力的政府。政府必須具有廣泛的社會動員和社會治理能力，有能力化解社會矛盾與社會危機。許多基層政府和組織在沖突發生之初重視不夠，由于“體制性遲鈍”往往錯過最佳處理時機，使許多本來在初始階段就能化解的矛盾大大擴大化，造成了不應有的嚴重后果。因此政府需要切實提高基層領導干部的制定公共政策能力、協調利益沖突能力、處理公共事務能力、開展群眾工作能力、維護社會穩定能力、媒體應對能力、現場處置能力等，例如主要負責人應第一時間親臨現場、靠前指揮；將參與者和旁觀者分隔開來，以免人員混雜，出現更大范圍的秩序混亂；保持信息暢通和公開。特別是針對那些以和平、理性的表達方式出現的群體性事件，要堅持“慎用警力”。嚴禁公安機關違反規定濫用警力、警械和強制措施，合理用警、規范用警，盡量以官民互動的溫和、協商的方式平息事件，化解矛盾和沖突。目前我國突發性事件上報機制已經比較健全，但還必須形成突發性事件的預警機制、發現機制與化解機制，建立能夠保障社會和諧的治理機制，從而從機制上約束沖突的擴大。

黑格爾曾經說過，“惡”也是推動社會進步的力量。西方國家在現代化過程中，也曾經歷過集體行動、社會運動高發的年代。在我國現代化的進程中，只要我們的社會機制逐步公平合理，制度化的政治參與逐步加強，政府的公共服務體制建立完善，—個穩定、和諧、民主的社會完全可以期待與實現。