產業集群升級進程中的地方政府行為分析

摘 要：地方治理作為治理理論的一個分支，已經成為當前地方政府改革的指導理念。地方治理是一個復雜的互動過程。牽涉到地方政府等眾多層面的利益相關者。隨著地方治理理論與實踐的推進，其對經濟與社會發展都起到了積極作用。其中，推動產業集群升級，就是其在經濟領域的突出表現。因此，回顧并整理地方治理理論在產業集群升級中的深厚理論淵源，探討當前形勢下推動產業集群升級，促進產業發展，地方政府該如何有效作為，具有重要意義。

關鍵詞：產業集群升級；地方政府行為；地方治理

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-054412010)07-0074-04

一、產業集群升級中地方政府治理的必要性

20世紀80年代，治理和善治理論傳入中國，并迅速成為政府改革的新理念。地方治理作為治理理論的一個分支，成為當前地方政府改革的指導理念。所謂地方治理，是指在一定的貼近公民生活的層次復合的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網絡體系。應對地方的公共問題，共同完成和實現公共服務和社會事務管理的改革與發展過程(孫柏瑛，2003)。

地方治理是一個復雜的互動過程，牽涉到地方政府等眾多層面的利益相關者。隨著地方治理理論與實踐的推進。其對經濟與社會發展都起到了積極的推動作用。如：治理主體的多元化增加了公民、非政府組織等社會力量參與政府決策的機會，這不僅擴大了公共參與。同時由于政府能夠更直接地對各種社會需求做出回應，客觀上有利于建設一個更透明和更加負責的政府；治理手段的多樣化，如地方政府通過契約、分權與授權等形式，極大地激活了公共服務供給市場的競爭，公民因此能獲得更多高質量的公共產品和公共服務；此外，地方治理還強化了社會信任和社會資本，有利于創造一個具有吸引力的投資環境?？傊?，政府、公民、非政府組織、私營部門等，毫無例外都是地方治理的受益者。而上述受益者的存在與發展，又無一例外的在推動產業集群升級中扮演重要角色。

產業經濟學一般認為。產業升級的進一步發展會逐漸演進為產業集群的升級。在這一進程中，產業競爭力的提升是核心因素。在競爭力的研究中，只有通過創新獲得核心競爭力和動態能力的企業才能實現升級(Porter，1990，HamelPralahad，1994；TeeeePisano，1994；Kaplinsky，2000)。同時，創新通常容易受到資源匱乏、高層的政治支持不夠、創新不可持續、公共參與不足、不同群體之間的利益關系難以協調、政策法規之間的不協同等瓶頸的制約，這既給地方政府治理帶來壓力。也凸顯了地方治理的重要性和必要性。

同時，我們也應看到，在全球激烈競爭的環境中，創新并不是保持和提升競爭力的充分條件，只有通過創新獲得價值增值才能提升競爭力實現升級(Pietrobelli＆R8beUotti，2004)，即升級就是通過創新獲得價值增值。但是，產業集群是由相互關聯的產業、企業以及相關機構構成的，其升級不是靠群內單個企業的創新活動來實現，而是靠群內利益相關者的共同創新來實現。且創新績效由群內利益相關者的努力和群外提供的機會和威脅共同決定。因此，不難看出，促進產業集群升級需要多方面因素有機組合共同決定。在產業集群升級中，由于技術的外部性、創新的風險性及不確定性等市場失靈的存在，加上集群作為地方經濟發展的產物，具有顯著的區域性特征，上述等因素的綜合作用，就使得地方政府在推動產業集群升級中扮演舉足輕重的角色。

二、產業集群升級進程中的地方政府治理行為分析

首先，在區域發展文獻中，地方治理的重要性已被普遍接受(Freeman，1995；Edquist，1997；MaskellMalmberg，1999；Sehmitz.2004等)。尤其是區域創新系統研究強調創新網絡的治理有利于區域的發展(Braezyke et al，1998；Cooke Morgan，1998；Meyer—Stamer，1998)，成功的區域都有能促使地方政府和公眾社會合作的機構以及跨越這兩者邊界聯系橋梁的治理系統(Hudson，1998)。在產業集群的研究文獻中，最早將內部治理和升級聯系起來的學者是BrusCo(1990)。他將意大利集群區分為靠自發增長的產業區Ⅰ、需要地方和區域的公共和私人部門支持創新的產業區Ⅱ；Scmitz(1992)指出，這種區分在20世紀80年代Baden--wirrttemberg地區也得到了應用。20世紀90年代初，歐洲實證研究給出了一個新的模型，強調地方網絡對創新和升級的重要性，但并沒有談及產業集群網絡的內部治理與升級之間的關系。之后，Meyer---Stamer(1998，1999)比較了巴西Santa Catarina州的陶瓷和紡織集群，發現陶瓷集群因加強了群內企業之間的合作，克服了20世紀90年代的危機而實現了升級，相反，紡織集群因沒聯合地方而沒能升級。相似的結論也出現在Scott比較洛杉磯和曼谷的珠寶集群時。與此同時，Dei Ottati(1996)在調查普拉托市成功的產業集群是怎樣應對20世紀80年代的危機時也發現，能夠帶來創新的企業是隸屬于由地方緊密合作的企業組成的網絡；接著研究者們對4個發展中國家(印度，Knorringa，1999；巴基斯坦，Nadvi，1999；墨西哥，Rabellotti，1999；巴西，Sehmitz，1999)的產業集群的調查發現，盡管面臨著不同的升級挑戰，但是產業集群中加強了合作的企業可以獲得更高的績效。換句話說，通過產業集群網絡的內部治理有利于其實現升級。

其次，在全球價值鏈理論中，全球價值鏈對產業集群升級的影響開始被認識。外部聯系對產業集群升級非常重要，如Weijland(1994)認為印度尼西亞那些通過中介與外部市場聯系的集群比那些沒有聯系的集群有更高的收益：Knorrigan(1996，1999)把印第安集群升級的失敗歸因于生產者和購買者之間低信任和少信息交流;巴基斯坦和巴西的集群研究顯示生產者和購買者之間的緊密關系對產品和工藝升級的重要性(Nadvi＆schmitz，1999)。而產業集群與外部的聯系是通過全球價值鏈來實現的，因此，全球價值鏈會對產業集群的升級產生影響(Gereffi，1999；Dolanetal，1999；DolanHumphrey，2000)。為了更好地理解全球價值鏈和升級之間的關系，PietrobelliRabellotti(2003)區分了三種升級的方式：(1)嵌入全球價值鏈實現升級，這種升級適用于在全球市場上全新的地方生產者(KeesingLJall，1992；pioreRuizDuran，1995；sehmltzKnorringa，1999)；然而，Gibbon(2001)認為嵌入全球價值鏈的升級會遭到價值鏈里其他企業的排斥；(2)購買者驅動，即通過全球價值鏈上領導企業的升級帶動嵌入該價值鏈中的產業集群升級。但這種升級也存在問題(Dolanetal)；(3)功能升級，即進入更高端價值環節，這種升級因其會影響到購買者的核心競爭能力而肯定會遇到障礙(SchmitzKnorrigna，1999)。同時，PietrobelliRabellotti指出，全球價值鏈治理在給地方產業集群的升級帶來機會的同時也帶來障礙，是否能克服這些障礙。而依賴于嵌入價值鏈方式的選擇和路徑依賴。

總之，全球價值鏈的文獻重視外部聯系而忽視集群內企業之間關系的治理。地方治理的文獻重視集群內企業之間關系治理而忽視外部聯系。事實上，產業集群的升級是內治外功共同作用的結果，將兩者(內部治理和外部嵌人)結合起來更有利于升級。

從前面的理論研究可知，地方治理的研究強調產業集群網絡內部治理對提升其競爭力的積極性，原因是產業集群的升級并不會隨著世界市場的整合而自發進行，而是依賴于群內某些行動者解決集體行為問題的戰略能力和改善集群內部治理的質量；全球價值鏈的研究強調嵌人全球價值鏈有利于集群的發展，原因是全球化不僅增加了集群中的多邊合作從而促進升級，而且消除了集群內部治理中的一些薄弱點。但單方面的內部治理和依賴外部聯系來促進產業集群的升級都是不夠的，我們必須將這兩個方面結合起來，從產業集群自身的特性出發，在實現有效的集群內部治理的基礎上，尋找正確的路徑嵌入到全球價值鏈(集群外部網絡)中去，并利用全球價值鏈治理帶來的機會克服其障礙，共同實現產業集群的升級和發展。

全球價值鏈中各個價值環節在形式上雖然可以看做是一個連續的過程，不過在全球化過程中這一完整連續的價值鏈條實際上是被一段段分開的(片斷化)，在空間上一般離散性地分布各地，研究表明(Amdt and Kierzkowski，2001)雖然全球價值鏈的片斷化導致各個價值環節在全球空間上呈現離散分布格局，但是分離出去的各個價值片段一般都具有高度的地理集聚特征，而不是零散的毫無頭緒可言。換句話說，全球價值鏈的地理分布特征就是“大區域離散，小地域集聚”。正是各個價值環節的地理集聚特性使得很多地方產業集群就成了全球價值鏈條中的一個從屬部分。由此也說明了為什么成熟的地方產業集群都是一個高度開放的經濟系統，而且外部聯系對地方產業集群的健康，持續發展也是十分關鍵的。

此外，“從廣義來講產業集群是界于市場和等級制之間的一種網絡式經濟組織模式”(波特，2003)。地方產業集群一般都是全球價值鏈條在空間上的一個組成部分，因而地方產業集群之所以能夠成為競爭力角逐優勝者，很大程度也是各種治理模式交錯發展的結果。到此，我們就不難理解為什么波特會說：運作良好的產業集群。是邁向發達經濟體的根本階段(波特，2003)。地方產業集群一般是全球價值鏈片斷化的結果，那么其最終的發展軌跡或提升路徑也應該是沿著全球價值鏈一步步來完成。當然，有必要強調一點，就是地方產業集群融入到全球價值鏈中雖然有自我不斷強化的效果，但這一過程不是自然而然的，也不是一條直線，而需要各個經濟行為體的共同的持續努力才能完成。

研究結果表明，發展中國家企業通過“干中學”的過程，確實可以從全球采購商那里學習很多有關產品和制造過程的知識，從而提高產品質量，縮短訂單反應時間等。但是這種升級效應不是自動獲得的。首先。它需要本地企業在人力、組織控制和設備上進行連續投資。其次，全球采購商也不會總是支持地方企業升級。有些供應商迫于競爭壓力，不得不在提高質量的同時降低價格，卻沒有接到采購商的任何幫助。只有那些包含巨大不確定性和高額交易成本色彩的產業，如汽車零配件，全球采購商才會幫助生產商升級。

到20世紀80年代，外國采購商和跨國公司開始在所謂的ODM項下采購商品，當地公司可以充分發掘自有設計。因此獲取更難獲得的增值。有時后來者依據對國際市場的了解，獨立設計商品。其他時候，它們與采購商和跨國公司密切協調。ODM的出現標志著后來者技術進步的新階段，顯示了本地公司已經具備了理解市場需求、設計和制造海外市場所需產品的能力。與OEM相比，ODM中采購商和跨國公司標牌和分銷商品，而后來者則省卻了大量市場投資。

三、啟示與思考：產業集群升級進程中的地方政府治理的行為路徑

全球價值鏈理論是一個融合微觀和宏觀兩個視角來重新全面審視全球化下經濟組織和發展的一個新興理論。目前雖然還很不成熟，不過眾多獨到的思想已經給了我們無窮的啟發和誘導。通過全球價值鏈來看待經濟活動，就不是某個企業的問題了，而是整個鏈條各個環節和支撐體系之間一個系統的問題。價值鏈條中任何一個主要或輔助環節出現問題。都會波及其他環節以至整個系統。既然價值鏈條中各個環節既是相互依賴和作用的，又是有高低等級差別的，那么我們就更加應該用開放的整體的視點來看待經濟發展問題。

產業集群網絡的升級動力一方面來源于網絡內部，另一方面來源于網絡整體。從產業內部來看，主要利用內部聯系提升網絡創新能力。從產業網絡整體來看，主要以積極開拓和合理利用外部聯系來提升地方網絡獲取價值的能力。

1.要加強環境建設，積極構建有利于產業集群升級的基礎支撐

首先，政府要加強產業發展硬環境建設。大力投資基礎設施。便利的交通、運輸、通訊、信息系統等生產服務設施建設對于地方產業網絡獲取升級的能力有顯著的影響。培養發達的中介和科研機構等，以便吸引更多的企業入駐，尤其是具有先進生產技術、管理經驗的跨國公司的加盟，為網絡內聯系的產生建立良好的基礎設施。為產業集群的升級提供優良的硬件支撐。

其次。政府要培育產業發展的軟環境。加強國內集群的制度、文化等環境建設，完善法律法規，減少機會主義產生。為價值的保持和創造提供良好的制度文化環境保證。制度設計保證集群內企業的有序競爭與合作。以防止價值實現的空間被本土集群間的惡性競爭壓榨。對集群嵌入全球價值鏈環節進行指導，防止同類集群的無序競爭，實現國內集群在全球價值鏈中定位多元化，改變各自在價值鏈中嵌入的位置和組織方式，實現異質互補，為產業集群升級掃除障礙。例如，可以通過文化環境(包括人們的文化水平、心理素質、價值觀念、社會風氣等)的建設增強網絡關系的穩定性和根植性，為集群升級提供良好的產業發育氛圍：通過機構環境(金融機構、行業協會、法律事務所、會計事務所等)的建設為企業經營提供支持和推動各種優惠條件來增加網絡動態性，促進產業的交流與發展。

第三。政府要從制度層面上促進產業集群網絡的升級。國家要提供便捷地進口渠道，消除出口偏見、排除不穩定和間歇式的出口政策，需要提高進出口機構的效率，打破各種貿易壁壘。政府還需建立全球對話平臺，幫助地方產業集群的企業在原料標準化、產品質量標準化、技術流程標準化、環境保護標準化方面達到世界先進水平。另外，政府應該積極鼓勵行業協會、商業協會的建設，通過行業協會或商業協會協助網絡內企業快速、便捷地獲取知識和信息。政府還應該通過建設培訓部門、技術中心等專業服務部門來為網絡內企業提供技術能力的幫助。為產業網絡的升級提供制度保障。

2.增強集群內外部聯系，積極有效的推動技術創新，為產業集群升級構筑有力的保障

技術創新是推動產業結構不斷優化升級的強大力量，一個高效運行的國家技術創新體系是實現自主創新的重要體制保障。我國的國家和地方創新體系的建設在國家科技中長期規劃中已有明確部署，這里一個突出的問題就是創新體系如何為地方產業集群服務?，F在一些地方產業集群和科研院校主動對接，一些研究機構也在產業集中的地區設立相應機構。如中國紡織科學院在浙江紹興設立了分院。中國科學院在蘇州新加坡工業園區設立了國家生物電子研究院等等，一些省市、行業的檢測機構也主動就近設立在產業集聚區。但是，這與產業集群升級的實際需要，提升地方產業網絡的創新能力，建設創新型國家還有相當大的差距。這里需要從兩方面努力：一方面，國家要鼓勵、支持公共研究資源的開放，圍繞地方產業集群來建設國家和區域創新體系，并為產業集群的升級提供創新支持政策。例如。向地方產業集群提供海外市場信息服務，組織企業相關人員參加區域外的展覽會或交易會，舉辦本地展覽會或交易會，邀請國內外的技術專家講課或培訓，等等。另一方面。地方產業集群要主動將各方面的創新資源向區域集聚，吸引跨國公司區域研發中心、國內領先企業研發總部落戶產業集群，使創新成為產業集群發展的推動力。國家、省市有關部門的創新資金分配也要向產業集群適當傾斜。同時還要制定激勵到位、回報合理的科技政策，提升產業集群網絡的學習能力，積極推動大學或研究機構在基礎科學和應用科學等方面的研究，并加強對高級技術人才和管理人才的培養。并在其他政策和法規、財稅制度方面提供優惠等。同時也要提高微觀主體——企業的整體學習能力。增強產業網絡的“根植性”和開放性，使企業能夠在充分的交流與互動中利用集群內外的網絡聯系獲取知識和信息，促進創新的產生。

3.積極提升社會資本，為產業集群在全球價值鏈中的嵌入、融合和嶄新定位構建公共服務體系

意大利產業區在各級政府支持下一般都設立了真正服務中心”(Real Service Center)，為區內企業提供各類服務。根據地方產業集群內中小企業的公共需求。在規模較大的產業集群中，按照“政府推動、市場運作、自主經營、有償服務”原則，應重點扶持建立一批研發中心、檢測中心等技術服務機構，構筑信息服務平臺，實現技術、人才、信息等資源共享。引導和支持產業集群發展行業協會(商會、同業公會)，努力發揮其在促進產業升級，維護企業合法權益，規范市場秩序，進行價格協調，開展職業培訓，實行行業自律等方面的積極作用，并積極使其成為對外合作交流和應對貿易摩擦的平臺。

因此，為了推動地方產業集群嵌入高端全球價值鏈，提升其在全球價值鏈中的競爭能力，需要地方政府的積極作為。

一是政府要組織、建設和維護各種關系網絡，并在一定區域內形成較高的知名度。例如，政府出面舉行定期的和不定期的，正式的和非正式的信息交流活動，由各方有影響力的人士參加，并為各種聚會提供場所，促進產業集群內商業網絡形成與發展；在條件成熟時，由政府組織、多方出資進行計算機系統的聯網，形成信息網絡；政府向產業集群網絡輸送、發布與創新相關的信息，引導網絡中的企業、大學和科研機構向最有利于整個網絡發展的方向網結，形成研究網絡。

二是政府要采取一定的措施提升產業集群網絡內的信任水平。例如，通過制定獎勵或懲罰政策謹防交易中欺詐行為在產業集群網絡內發生，提高產業集群網絡基于道德的信任水平；通過為企業間的信息溝通提供幫助，加強信息透明度，提升產業集群網絡內基于非正式制度的信任水平；制定相關的法律、法規對一些合作關系進行規范，提高產業集群網絡內基于制度的信任水平。

三是制定出有利于創新的規則或制度，并保證這些規則或制度能有效執行。例如，通過一系列的政策體系、優惠措施以及輿論宣傳引導和協調集群網絡中各行為主體的活動，促使集群內的中介機構組織各個成員共同制定有利于集體可持續發展的規范和標準。

以制造業集群為例，積極推動制造業由粗放、低附加值形態向集約、高附加值形態轉型和升級，生產性服務業的作用不可或缺。生產性服務業作為中間投入進入生產過程，大大增強了產品設計與更新換代能力，同時延長了價值鏈，成為產業發展的新動力源。也正是在生產性服務業的作用下，特別是與產品研發、設計相關的服務正日益改變傳統的簡單化模仿生產模式。中外產業集群比較分析中，有一點值得注意的是，我國地方產業集群僅是注重制造能力的擴張，對相關支撐產業重視不夠。在發展制造業的同時。要加快發展建立在生產、流通、消費等環節之間，為供求雙方提供信息、咨詢、代理、協調等服務的行業，包括廣告業、會計、審計、法律、工程、管理、科技、工業設計等服務業，以此來實現對制造業升級強有力的支撐。

因此，在具體職能上，地方政府可以通過設立以政府為主導下的地方擔保公司，或者設立產業投資基金等方式：而企業也可以采用融資租賃，股權質押等方式，加快產業金融創新。這樣，既引入了大量外部資金，更重要的是留住了本地資金，為產業的變革、整合、轉型、提升提供了更多的新鮮血液。

例如，2009年，為了鼓勵企業轉型升級，東莞市政府拿出30億元重振企業信心。其中，設立10億元專項資金，鼓勵和資助加工貿易企業轉型升級；設立10億元融資支持專項資金，緩解重點中小工業企業和加工貿易企業融資難問題；設立10億元科技專項資金。

再如，針對當地中小企業發展中創業難、融資難、治費難和政務環境差的問題，青島市政府出臺了扶持中小企業發展的“二十條意見”，從改善政務環境、融資環境、市場環境等五個方面提出了具體措施，通過減負來直接增加企業的自有資金。概括起來就是增加財政、信貸、資金、政策等投人，減少審批、收費等負擔，降低創業門檻?！岸畻l意見”清理了一些行政事業性收費，減輕企業負擔，同時在稅收、財政扶持等方面給企業實惠。

總之，無論是重視資金支持，關注結構調整，還是改善投資與發展環境，提高政府變革效率，這些舉措都有利于推動企業和集群的發展，也將切實營造寬松、和諧的發展環境，加快集群向高端價值鏈攀升的升級發展步伐。