試析我國互聯網政府規制的發展進程

摘要:根據對我國已制定的關于互聯網的相關法律法規研究，本文認為我國互聯網政府規制的進程具有明顯的階段特征，依據其規制的內容、形式，將其分為實驗規制時期、全面規制時期、分別規制時期。

關鍵詞:互聯網政府規制;實驗規制時期;全面規制時期;分別規制時期

中圖分類號:G206文獻標識碼:A文章編號:1672-8122(2010)10-0112-02

一、互聯網的政府規制

政府規制又稱政府管制、政府監管，即政府運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控。[1]它是政府對市場與社會的規制，即政府的外部規制，也就是廣義上的政府規制，而不包括政府對其自身的規制，它的手段包括經濟性規制和社會性監管。

對互聯網的政府規制，是以政府機構和相關機構為主體，對其客體，如互聯網、互聯網產品以及互聯網網民，以法律法規或其他工具對這些群體進行的一種干預活動，其目的是使其朝著既定的目標健康地發展。對互聯網的政府規制可以分為針對傳送信息手段(Conduit)的規制，主要是經濟性規制，和針對被傳輸內容(Content)的規制，主要是社會性規制兩大類。

具體到規制的形式，1999年國際電聯發表的互聯網發展報告列舉了互聯網規制方面的四種做法:一是立法控制，由政府頒布有關的法律法規;二是由業界自己成立相應的機構來規制;三是當事者的自律加上原有的申訴裁決程序;四是選擇實行不干預的規制政策。[2]但隨著互聯網的迅猛發展，其無限制的自由帶來的失序現象、違法行為甚至意識形態的入侵都成為困擾全球的普遍問題，第四種做法，即對互聯網實行不干預的政策，這種做法逐漸被摒棄。

二、我國互聯網政府規制的進程

經過十幾年的發展，我國互聯網已經成為一個非常復雜的系統，而且對社會經濟發展的影響正在急劇擴大，滲透到個人生活和組織運行的各個方面;與此同時，我國政府對互聯網的規制也相應發展起來。經過對互聯網規制法律法規的研究，本文認為互聯網的發展進程具有明顯的階段特征。

(一)1998年以前，實驗規制時期

1998年以前，我國互聯網還處于起步階段。由于對互聯網的強大功能及其未來效應缺乏了解，政府對它的規制思路并不清晰，處于邊走邊看的實驗性管制階段。

從1996年2月1日，國務院第195號令發布了《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》到1998年8月，公安部正式成立公共信息網絡安全監察局，負責組織實施維護計算機網絡安全，打擊網上犯罪，對計算機信息系統安全保護情況進行監督管理(直到2000年底才掛牌)。其間出臺了八部法規。這些法規的規制范圍主要是對互聯網物理層面的監管，集中于互聯網接入、域名等方面的管理。

如對于互聯網接入，1996年2月1日，國務院發布《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行辦法》，1997年5月20日修正。其中第六條規定:計算機信息網絡直接進入國際聯網，必須使用郵電部國家公用電信網提供的國際出入口通道。任何單位和個人不得自行建立或者使用其他通道進行國際聯網。

再如對域名的管理，1996年6月3日，電子工業部作出《關于計算機信息網絡國際聯網管理的有關決定》，將“金橋網”命名為“中國金橋信息網”，授權吉通通信有限公司為中國金橋信息網的互聯單位，負責互聯網內接入單位和用戶的聯網管理，并為其提供服務。 1997年5月30日，國務院信息化工作領導小組辦公室發布《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》，授權中國科學院組建和管理中國互聯網絡信息中心(CNNIC)，授權中國教育和科研計算機網網絡中心與CNNIC簽約并管理二級域名.edu.cn。[3]

另外，盡管公安部1997年發布的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》中提出了不得利用國際聯網制作、復制、查閱和傳播9 類信息，但由于當時網絡用戶稀少，這些規定的出臺更像是治理慣性所致，并非有特別針對性，因而也沒有引起機構和網民哪怕是一般意義上的重視。[4]

(二)1998年到 2006年，全面規制時期

1998年開始，政府不僅開始全面控制與互聯網有關的基礎設施建設，而且開始通過密集的專門法規，直接進行嚴格的經濟性規制和社會性規制。

其中，經濟型規制主要體現在對互聯網信息服務實行許可、備案制度;對從事登載新聞或其他特殊業務的網站進行審批制度等。如2000年9月，國務院公布《互聯網信息服務管理辦法》，規定對經營性互聯網信息服務實行許可證制度;對非經營性互聯網信息服務實行備案制度;在此基礎上，一些特殊的網絡服務還要由相關部門提前審批，取得特別行政許可證或專項備案。例如，互聯網新聞信息服務許可、網絡視聽許可、文化經營許可、電子公告服務許可等等。2001年9月29日，信息產業部發布的《互聯網骨干網間互聯服務暫行規定》還確立了“上網服務營業場所”的許可證制度。

以網易為例，在其首頁底部瀏覽一番，可以看到它所獲得的許可證有十余項，如電信與信息服務業務經營許可證、電子公告服務許可、登載互聯網新聞業務許可、互聯網教育信息服務許可、互聯網醫療衛生信息服務許可、廣告經營許可、互聯網出版許可證、網絡文化經營許可證和互聯網視聽節目服務許可證。許可證加備案，成為中國特色的網絡管理模式。

社會性規則主要體現在對互聯網傳播發布、轉載的內容等方面。如2000年9月25日公布的《中華人民共和國電信條例》規定，任何組織或個人不得利用電信網絡制作、復制、發布、傳播含有下列內容的信息:

1.反對憲法所確定的基本原則的;

2.危害國家安全，泄露國家機密，顛覆國家政權，破壞國家統一的;

3.損害國家榮譽和利益的;

4.煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的;

5.破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信的;

6.散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩定的;

7.散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的;

8.侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的;

9.含有法律、行政法規禁止的其他內容的。

這“九不準”原封不動的出現在《互聯網信息服務管理辦法》(2000)，《互聯網電子公告服務管理規定》(2000);《互聯網出版管理暫行規定》(2000)、《互聯網上網服務營業場所管理條例》(2002)。[5]并且，2000年12月全國人大常委會通過的《維護互聯網安全的決定》中規定，對傳播禁載內容的過程中構成犯罪的，依照刑法有關規定追究行為人的刑事責任;構成民事侵權的，依法承擔民事責任;違反社會治安管理，尚不構成犯罪的，由公安機關依照《治安管理處罰條例》予以處罰;違反其他法律、行政法規，尚不構成犯罪的，由有關行政管理部門依法給予行政處罰。

由此可以看出，2000 年到2006年期間，政府對互聯網的規制范圍開始擴大，規制力度明顯升級。最顯著的現象就是頻繁立法，且規制對象不僅廣泛涉及互聯網服務商、BBS 提供商、網吧和網民，還將重心明顯落腳在互聯網的內容上。

(三)2007年至今，分別規制時期

2007年至今，政府出臺了7部法律法規，最明顯的特征是規制者不再是國務院或信息產業部，而是其他多個職能部門。這說明，我國互聯網規制的發展趨向于多管齊下的監管體系。另外，從這7部法律法規的規制對象可以發現，對互聯網的規制表現出“分類、分離”治理的特點。即不同的規制主體根據互聯網在發展過程中產生的不同問題，進行不同力度的分別規制。

如2007年2月15日，文化部等14部委聯合下發了《關于進一步加強網吧及網絡游戲管理工作的通知》，這是政府首次對網絡游戲中的虛擬貨幣交易進行規范。2009年6月26日，文化部、商務部聯合下發《關于網絡游戲虛擬貨幣交易管理工作》的通知。再次對其進行了補充規定。規定同一企業不能同時經營虛擬貨幣的發行與交易，并且虛擬貨幣不得用于購買實物。

作為互聯網與無線通信融合的產物，手機媒體成為繼報紙、廣播、電視和互聯網之后的又一重要媒體。2009年11月16日，全國“掃黃打非”辦公室下發了《關于嚴厲打擊手機網站制作、傳播淫穢色情信息活動的緊急通知》。12月，中央對外宣傳辦公室、全國“掃黃打非”辦公室、工業和信息化部、公安部、文化部、國家廣播電影電視總局等九部委在全國范圍內聯合開展深入整治互聯網和手機媒體淫穢色情及低俗信息專項行動。這是政府首次對手機媒體上網的內容進行的規制。

2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國侵權責任法》(2010年7月1日起施行)。其中第三十六條規定:網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應承擔侵權責任。網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知后未及時采取必要措施的，對損害的廣大部分應該網絡用戶承擔連帶責任。這是政府首次網絡侵權問題及其處理原則的專門規定。

互聯網技術的快速發展，以及這種發展的復雜性和不可預測性，給互聯網規制帶來的挑戰是長期的，從而決定了對互聯網的規制很難實行一體立法，可以預見分別規制將是以后完善互聯網規制發展的主要方向。

參考文獻:

[1]百度百科，政府規制詞條http://baike.baidu.com/view/1095483.htm?fr=ala0_1_1.

[2]互聯網的規制問題，豆丁網http://www.docin.com/p-35081 204.html

[3]CNNIC大事記.中國互聯網絡信息中心網站 http://www.cnnic. net.cn.

[4]李永剛.中國互聯網內容監管的變遷軌跡—基于政策學習理論的簡單考察[J]南京工業大學學報(社會科學版)2007 (6).

[5]瀏覽中國的任何網站，都會在網站首頁或其他醒目處發現內容如出一轍的“刪文與封禁規定”，強調不得在網站上發表顛覆政府、危害國家安全、泄露國家機密的內容.一個示范性的社區規則文本大致如下:新用戶在注冊、發文以前，請先閱讀站規.若您覺得失望，歡迎另覓高枝.只要帖子中出現一次如下內容，即同時執行刪除作者、砍賬號、封IP 地址三種處罰:1.邪教法輪功;2.攻擊國家領導人;3.大量轉貼境外反華媒體新聞;4.散布謠言，煽動鬧事.依據中華人民共和國相關法律法規，本站有配合相關機構進行深入調查的權利和義務