對中國行政程序法制化的探討

摘要:行政程序的法制化與行政法制的程序化是一個問題的兩個方面，是中國行政法制現(xiàn)代化的必然要求和必然結(jié)果。它實質(zhì)上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當性和約束力的問題。本文主要從行政程序法制化的意義、理論基礎(chǔ)和原則方面進行探討。

關(guān)鍵詞:行政程序;法制化;基本原則

中圖分類號:D05文獻標識碼:A文章編號:1672-8122(2010)10-0185-02

從現(xiàn)象上來看，行政程序法制化表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識的增強與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實施。這實際上也是解決中國行政法制的現(xiàn)代化問題。它一方面是中國社會現(xiàn)實的需要，另一方面是理論研究的促進。而中國行政法制現(xiàn)代化具體操作方案的設(shè)計與實施，則是兩者的必然結(jié)合。

一、行政程序法制化的意義及現(xiàn)狀

公正合理的程序是中國法律現(xiàn)代化的基石。[1]只有具備公正合理的程序要件，法制才能協(xié)調(diào)運行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的恣意和專斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性;另一方面又給行政官員如何實施行政行為提供了一個適當?shù)倪x擇空間，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)力。在中國邁向市場經(jīng)濟的過程中，價值中立、操作性強的程序?qū)δ壳敖?jīng)濟改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國當前實現(xiàn)法治主導(dǎo)的最佳選擇。由于程序具有開放的結(jié)果和緊束的過程，隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)。因此，如果我們要實現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

在市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟的管理從微觀管理轉(zhuǎn)變到宏觀管理，從直接管理轉(zhuǎn)變到間接管理，從計劃調(diào)控轉(zhuǎn)變到市場調(diào)控。從新的政治功能來說，它要求政治體系從要素管理轉(zhuǎn)向程序管理，從內(nèi)在管理轉(zhuǎn)向外向管理，從保險管理轉(zhuǎn)向保證管理。[2]在計劃經(jīng)濟體制下，政治體系對社會和經(jīng)濟發(fā)展的管理基本以要素管理、尤其是物質(zhì)性的要素管理為主，通過對具體物質(zhì)要素的具體規(guī)劃和分配來完成管理。在市場經(jīng)濟體制下，政治體系不能再做要素式的管理，否則，市場經(jīng)濟體制的建立就不具備必要的前提。要素將通過市場來分配。政治體系的主要功能將是對程序的管理，即各種要素將通過合理的程序在社會上達成最有效率的交易，同時又是公平的交易，所有交易又必須控制在社會發(fā)展的方向上。程序管理主要是通過法律、規(guī)范、體制、監(jiān)督等手段來完成。

二、行政程序法制化的理論基礎(chǔ)

關(guān)于行政程序法制化的理論基礎(chǔ)，首先要解決的是行政法的理論基礎(chǔ)問題，其次要解決行政法的基礎(chǔ)理論與中國行政程序法制現(xiàn)實的結(jié)合問題，同時還應(yīng)注意行政程序法的抽象理論基礎(chǔ)在中國的具體實際的應(yīng)用問題。行政法的理論基礎(chǔ)問題不僅反映不同類型行政法的階級本質(zhì)和歷史特點，而且直接影響行政法的結(jié)構(gòu)體系和發(fā)展方向。一般認為，資產(chǎn)階級行政法的理論基礎(chǔ)是三權(quán)分立、依法行政。由此出發(fā)，在西方國家產(chǎn)生了行政法是保障行政權(quán)還是控制行政權(quán)，亦即行政法是“保權(quán)法”還是“控權(quán)法”的爭論。近年來，西方也出現(xiàn)了一種折中的觀點，認為行政法既有保權(quán)作用，又有控權(quán)作用，反映了20世紀以來行政法的新變化。

目前，對行政法理論基礎(chǔ)的研究已突破了“保權(quán)法”與“控權(quán)法”的范疇。有的學(xué)者[3]提出行政法的理論基礎(chǔ)是“平衡論”。這種觀點認為，行政法的全部發(fā)展過程就是行政機關(guān)與行政相對人的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過程。現(xiàn)代行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法，而應(yīng)是“平衡法”，其存在的理論基礎(chǔ)則是“平衡論”。也有學(xué)者對此持不同意見，[4]認為在市場經(jīng)濟中，公民與法人的權(quán)利應(yīng)與行政機關(guān)取得平衡，但非平分秋色，在權(quán)利與權(quán)力之間，應(yīng)以公民與法人的權(quán)利為本位。有學(xué)者提出馬克思主義的“公共權(quán)力論”是行政法的理論基礎(chǔ)，“公共權(quán)力論”的核心觀點是:認為國家權(quán)力、政府權(quán)力、司法權(quán)力等不是某種特權(quán)或私權(quán)，而是社會的權(quán)力、人民的權(quán)力;行使這些權(quán)力的機關(guān)和人員不應(yīng)是凌駕于社會之上、人民之上的官僚機器，它們必須是不謀私利、不以權(quán)營私的，是全心全意為人民服務(wù)的。對于“平衡論”，這種觀點認為，在行政關(guān)系中，政府和人民之間的權(quán)利義務(wù)在總體上恰恰是以不平等為特征的;從根源上講，政府的權(quán)力正是人民賦予的，在總體上也很難說是平衡的。權(quán)利義務(wù)是在法律關(guān)系中和社會關(guān)系中講的，因此，說政府自身和公民自身權(quán)利義務(wù)是平衡的，在理論上似乎很難說通。權(quán)利義務(wù)的平衡性、對應(yīng)性是一切法律關(guān)系包括行政法律關(guān)系的一個普遍特征，因此，如果說權(quán)利義務(wù)的平衡是行政法的理論基礎(chǔ)，那么，它同時也是如民法等其他法的理論基礎(chǔ)，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎(chǔ)了。

誠如公共權(quán)力論者所言，作為部門法的理論基礎(chǔ)，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質(zhì)。作為行政法的理論基礎(chǔ)，必須能夠正確地解釋行政法的本質(zhì)、功能;必須是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學(xué)的基本范疇、原理和體系賴以建立的理論基礎(chǔ);必須能夠揭示行政法產(chǎn)生、發(fā)展的客觀規(guī)律。由此可見，無論是平衡論還是公共權(quán)力論都不能達到這些要求。平衡論強調(diào)公民權(quán)利與國家行政權(quán)力的平衡，忽視了公民的權(quán)利本位問題，與近代民主政治的基本觀點不符。公共權(quán)力論克服了平衡論的缺陷，但也沒有顯示其作為行政法專有理論基礎(chǔ)的特色。按照公共權(quán)力論，把其作為憲法的理論基礎(chǔ)也不是沒有道理。當然，公共權(quán)力論提出法律對國家權(quán)力特別是對行政權(quán)力的限制作用，對我們有借鑒作用。[5]

從當代行政法的發(fā)展來看，一般都是沿著對國家行政權(quán)的運轉(zhuǎn)進行規(guī)范和限制這個軌道前進。從另一方面講，就是對公民權(quán)利的保護，這也是行政法越來越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學(xué)者認為，行政程序法在指導(dǎo)思想上主要是限制和約束行政機關(guān)，防止行政權(quán)力的濫用，保障行政相對人的權(quán)益。而行政程序法所應(yīng)體現(xiàn)的指導(dǎo)思想和價值，是建立行政程序的邏輯起點:通過行政程序，實現(xiàn)行政正義，亦即程序正義論。這實際上是指出了中國行政程序法的理論基礎(chǔ)。對行政權(quán)力的規(guī)范和限制，是法治原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。法治領(lǐng)域的依法治國，在行政法治領(lǐng)域，就具體表現(xiàn)為依法行政。它與英國的自然公正原則、美國的正當法律程序原則、德法等國的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現(xiàn)，構(gòu)成中國行政程序法的理論基礎(chǔ)。

三、行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規(guī)范的基本準則和內(nèi)在精神。中國行政程序法的基本原則涉及行政程序法與行政實體法基本原則的區(qū)別問題。

從英美法來看，其行政法主要是指行政程序法，無所謂兩者的區(qū)別。就中國而言，兩者的基本原則都相互適應(yīng)，因為行政實體法與行政程序法在內(nèi)容上往往互有交叉、不可分割，而只是兩者的側(cè)重點不同而已。具體看來，行政程序法的基本原則更側(cè)重于形式上的公開性、公正性;行政實體法的基本原則則更側(cè)重于實體的效率性和公正性。另外，還需解決的問題是行政程序法的理論基礎(chǔ)與其基本原則的關(guān)系問題。從內(nèi)容上來看，兩者具有交叉融合關(guān)系，但前者指的是理論前提或理論原點、出發(fā)點，又具有一定的行為目的性;后者則是指行為準則，是對理論基礎(chǔ)的進一步闡發(fā)和規(guī)范化，也是理論基礎(chǔ)的具體表現(xiàn)。

目前理論界對行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴格區(qū)分。[6]一般情況下，行政程序法的基本原則應(yīng)包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開原則。

1.行政民主原則，是指行政程序法必須貫穿民主精神、體現(xiàn)民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內(nèi)容更注重于行政民主化和對公民民主權(quán)利的保障。必須從保障公民民主權(quán)利的角度出發(fā)，通過對行政主體職責、權(quán)限、行為方式的規(guī)范，對行政權(quán)的運行進行控制、監(jiān)督。行政民主化要求以法律規(guī)范行政，以法律為最高行政依據(jù)，并保證行政主體獨立行使行政權(quán)。這就必須健全行政立法程序，使行政機關(guān)有法可依，避免其行使法外權(quán)力。在以法律規(guī)定國家行政機關(guān)職權(quán)的同時，要明確其職責、權(quán)限、相應(yīng)的責任、義務(wù)及其行為方式、步驟。中國行政程序法作為上層建筑的一部分建立在以公有制為核心的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，應(yīng)具有豐富內(nèi)容、范圍廣泛的特點，與公民的權(quán)益有十分密切的聯(lián)系。廣大公民要求用行政程序法作為國家行政管理的基本規(guī)范，切實保障并發(fā)展自己的合法權(quán)益，必然要求運用行政程序法把自己的利益穩(wěn)定下來。

2.行政法治原則，是指行政程序法必須貫穿法治精神，實行依法行政。行政法治原則是中國行政法的基本原則，也是中國行政程序法的基本原則[7]。它是法治原則在行政程序法領(lǐng)域的具體運用，是依法行政原理的具體體現(xiàn)。行政法治原則可以分解為行政合法原則和行政合理原則，兩者構(gòu)成行政程序法的柱石。行政合法原則解決行政行為的合法與非法問題;行政合理原則則是解決行政行為是否適當?shù)膯栴}。

3.行政公平原則，是指行政機關(guān)在實施行政行為時要在程序上平等對待行政相對人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。行政公平原則還可以作廣義理解，即包括保障行政相對人程序上的所有原則和制度，諸如公開原則、參與原則及其中的咨詢制度、聽證制度等。

行政公平原則是現(xiàn)代行政程序法最基本的原則，是行政民主化的必然要求。因此，各國行政程序法都貫穿這一原則。而與行政公開原則相比，行政公平原則具有較強的實體性和目的性，行政公開原則則具有較強的形式性和手段性。但兩者在實質(zhì)上是相同的，都是程序正義論的具體表現(xiàn)，是實現(xiàn)程序正義的具體原則。

4.行政效率原則，是指為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環(huán)節(jié)應(yīng)當有時間上的限制。

5.行政公開原則，是指對重要的行政行為、與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為，要通過一定的行政程序讓公民了解。

行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。我們在行政程序建設(shè)過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時要注意行政程序的繁簡適度，在公平的前提下達到效率的目的。通過行政程序，實現(xiàn)行政正義。中國行政程序法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主、兼顧行政效率的模式。

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