土地一級開發“退出令”

一片限購聲中，樓市走向成疑。而此時，“地根”調控又邁出實質一步。

9月中，國土資源部一紙土地一級開發的“退出令”落至各地土地整理儲備中心。該文件提出，要對土地市場進行專項整治，并明確了主要任務及時間表——在2011年3月底前，土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤;各地國土資源部門及所屬企事業單位不得直接從事土地一級開發。

自2004年“8.31大限”(2004年8月31日后所有經營性土地采用“招、拍、掛”方式進行公開轉讓)以來，土地二級開發早已進入相對市場化階段;但作為產業鏈條更上游一環，土地一級開發始終未能擺脫灰色影子，飽受詬病。

土地財政與房價高企之間千絲萬縷的聯系，更令變革如在弦上。一紙“退出令”看似突襲，實為調控“地根”之必然。

突然的“退出令”

“這個文件很突然!”金隅嘉業項目拓展部經理姜新萍說，“我和一些同行交流過，大家都不知怎么解讀這個規定?！?/p>

金隅嘉業母公司金隅集團為北京市屬國企，在北京擁有大量土地。公開資料顯示，金隅集團旗下目前土儲面積達780萬平方米，多分布于京、津、渝3個直轄市。

而其在北京的土儲地塊，相當一部分是位于四環附近的自有廠房，尚待一級開發。金隅高層曾在不同場合表示，如果條件允許，這部分土地可轉化為建設用地，注入其最大地產業務平臺——金隅嘉業。

接近金隅嘉業的經紀人士透露，北京市政府幾年前一直在做土地一級開發收權工作，“主要手段是將一級開發權全部回收，交由4家市屬國企來做，金隅便是其中之一”。

北京市此前的一級開發模式為:以土地為抵押物向銀行貸款，以貸款作為拆遷補償;委托企業進行土地整理;確定土地規劃和用途后，凈地招拍掛出讓。

按照國土部、財政部和央行于2007年聯合印發的《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

2009年底，北京市國土局局長魏成林曾公開透露，在當年土地儲備任務中，90%以上的項目土地一級開發將由政府主導。

進入2010年，政府主導下的土地一級開發依然占絕對優勢。鏈家機構統計顯示，北京市今年土地一級開發資金投入達2700億元。其中2300億元來自土儲中心，只有400億元來自企業。

國土資源部的禁令，與北京市的此種構想可謂南轅北轍。

消息人士透露，對于國土部規定，北京市土地整理儲備中心主任葉向忠也在和開發企業討論解讀?！拔覀兒屯羶χ行念I導碰過面，但他們也不能給出明確說法?！蹦潮本﹪蟾笨偙硎?。

SOHO中國董事長潘石屹對《財經國家周刊》表示了自己的疑慮，“開發商名聲不好，所以由政府去做;現在政府也不做了，誰去承擔?”

同樣困惑的還有北京各區的土儲部門。房山區國土局人士表示，“國土部文件剛出來，我們就看到了，一直在研究，具體怎么執行還在等市里出細則。”

房山區位于北京遠郊，2009年以前，土地市場一直不溫不火，但借助城鐵利好以及北京城區迅速擴容，在一年半內突然發力。伴隨萬科、首開、中糧等企業進入，從土地價格到樓市均大幅升溫。

《財經國家周刊》記者得到的一份房山市發展規劃資料顯示，房山區土地一級開發面積達2000公頃?！斑@些土地整理，要在3年內完成?！鄙鲜鰢辆秩耸勘硎尽６饲?，房山區每年的土地整理進度在200公頃~300公頃之間。

更為關鍵的是，房山區土地的一級開發工作中，企業主導的地塊僅占10%~20%。“如果馬上把這些項目轉嫁到企業頭上，項目運作肯定完成不了?！鄙鲜鋈耸勘硎尽?/p>

多重因素催變

政策的突變，出乎很多人預料，但原因并非無跡可尋。

“退出令”的緣由在國土資源部的表述中已可找到答案，即“深化改革創新制度建立國土資源系統反腐倡廉工作長效機制”。

房地產高級經濟師章林曉對《財經國家周刊》記者分析，國土部的主要目的有兩個:一是提高土地一級市場開發的效率;二是為了國土資源領域腐敗問題的治理。

“原來地方政府在做土地一級開發拆遷時，主要通過談判，而現在交給企業去做，由政府一家開發轉變為多個主體。眾多的開發企業參與競爭，土地整理速度應該會有所提高。”

陽光100常務副總裁范小沖也表示，效率低造成的供地不足，被普遍看作房價高漲的重要影響因素。

國土資源系統的案件頻發同樣催促土地制度的變革。

來自國土資源部的信息顯示:自2009年開展工程建設領域突出問題專項治理工作以來，國土系統受到黨紀政紀處分的官員達603人，移送司法機關650人。

2010年3月31日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源系統黨風廉政建設工作會議上感慨，“國土資源系統已成為腐敗易發、高發領域?！?/p>

貪案頻發背后是沿襲已久的土地開發制度。

在土地市場現行開發制度中，二級開發已足夠成熟。從招拍掛制度的全面實施，到設立多種競標形式，基本實現市場化。一級開發市場卻始終未能放開。

在一級開發中，主要分征地、拆遷和設立規劃條件三項工作。按照北京市規定，企業在一級開發過程中，若使用自有資金，利潤不超過8%;若有銀行貸款，則利潤不得超過2%。但范小沖表示，“依靠政府關系拿到一級開發權，已經成為一種曲線拿地方式。”

他透露，不少開發企業在一級開發過程中“埋雷”，設置拆遷、規劃等不確定因素，“嚇退很多不了解地塊的人，最終自己繼續進行二級開發”。而被設置種種障礙的地塊，遠未達到“凈地出讓”的標準。

“之所以存在這種操作空間，就是因為政府對一級市場的壟斷?！狈缎_說。

地產評論人楊少鋒同樣認為，國土部政策的目的是規范土地市場，避免地方政府操控地價?！傲硪环矫妫胤秸推髽I聯合來做，有利于公平競爭。比如要找哪家企業來做，需要招拍掛，這樣在未來定價等各方面都比較透明。”

此種觀點已有前車之鑒。2009年，順義區政府曾與其直屬企業大龍地產“合謀”抬高區域內的天竺地塊。但因價格太過離譜而無人接盤，大龍尷尬接手。最終因付不起地價款而被罰沒2億元競買保證金。

“現在很多城市一級開發都是地方政府主導的，利益的大頭是地方政府，它會刻意炒高地價?！睏钌黉h說。

變革動力不止于此。分析人士認為，地方政府融資平臺的高負債以及中央政府對終結土地財政的決心，同樣成為制度變革的重要推手。

根據財政部財政科學研究所所長賈康估算，至2009年底，地方融資平臺負債總量達7.38萬億元。銀監會在今年也出臺“三個辦法一個指引”，限制此類貸款。

“用未來所謂的開發土地做抵押，換取大量貸款。土地整理好之后賣出去，這在土地價格暴漲的年代，風險很小;但土地價格出現波動，市場發生變化時，會給地方政府財政帶來巨大危機?！狈缎_說。

北京市政府可以一年投入2300億元做土地整理，源于其雄厚財力;而對更多二三線城市，唯有舉債一條途徑，抵押物則是尚看不清未來的土地——土地財政的隱患令人擔憂。

楊少鋒分析，中央政府調控房價的決心很大，而地方政府保地價的態度也很明確?！巴顺鲆患夐_發，讓地方政府脫開直接利益，這樣它們只是監督者而不是參與者，在管理時決策定位好把握一些?！?/p>

范小沖認為這是行業走向市場化的必然。“這等于從根子上解決房地產產業鏈的市場化問題?，F在是后期已經市場化了，而前期根子上卻沒有，非市場因素對產業鏈產生了不好的影響?！?/p>

退出爭議

對許多地方政府而言，從土地一級開發市場退出，難言輕松。

房山區國土局人士對《財經國家周刊》表示，“市里邊怎么要求，我們就怎么執行。但從北京目前土地儲備狀況說，政府做一級開發比企業要規范?！?/p>

《財經國家周刊》記者調查發現，在房山區，一些項目雖然以政府為主體，但在一級開發的立項階段時，通常招一個立項主體，以國企為主。

上述人士表示，“國字頭”的往往按程序辦事，招社會企業則很難把握。雖然管理也很嚴，但很難按相關政策落實?！氨热缬袝r為加快項目速度，可能和村集體或個人達成私下協議，不按照評估標準執行，十有八九就歪了。”

接近房山區政府的人士透露，以往企業主導的拆遷中，常常自己定標準。但審計時，無法將所有費用納入政府預算，此時就會出現長時間的扯皮。

過去的教訓讓房山區政府下決心，將90%的一級開發權握在手中。上述人士說，按照區政府要求，一旦哪個鄉鎮需要拆遷，所有政府工作人員將分成若干個作戰組，下鄉做工作?！爸饕切麄髡?，老百姓工作做通了，再簽字?！?/p>

“要是企業主導，這些活動都不好組織?！彼硎尽?/p>

此種模式不乏企業認可，金隅集團的人士對《財經國家周刊》記者表示，公司往往愿意拿政府主導拆遷的地塊，“因為真正是凈地，但從一級開發商手里拿地，各種意外因素會很多?！?/p>

“所謂一級開發，最主要就是拆遷?！迸耸僬f，以往由企業主導的拆遷，常有矛盾出現，因而后來改為政府主導。

“8.31大限”后，一級開發市場并未放開的一個原因是，其對企業的資金等資質要求甚高，符合條件者寥寥，這也注定此項工作不可能脫離地方政府的掌控。

楊少鋒表示，不得直接參與一級開發，不等于不開發。土儲中心可以和企業成立聯合公司?！罢f白了，就是不允許政府再把這一塊壟斷，以求得公開透明。其實土地一級開發不可能離開政府。但完全由政府參與有許多弊端?！?/p>

“國土部可能是為了適應現在的土地市場，進行一些規范。有的省市適合這個政策，而北京從最近這兩年看，徹底退出不合適。”房山區國土局人士說。

他表示，飽受質疑的地方債務危機，在房山并未顯現?！胺可絽^并不是盲目融資，而是根據規劃來貸款。比如銀行規定2年還款期限，這塊地在2年內肯定能供出去，我們會事先做好土地市場評估工作，不會在2年后還不起貸款?！?/p>

他透露，北京一些地方始終在嘗試，以土地儲備中心為主體，吸引國企來做開發。“這個形式是政府能掌控的?！?/p>

北京市與其他城市，房山區與其他城區，歷歷在目的特殊性都在表明，政策的落地，必然遭遇諸多障礙和困擾。

但楊少鋒認為，政策只能一刀切。此前語焉不詳的政策，總被打了折扣。

范小沖認可成立合資公司來做一級開發，但他的判斷是一級開發會最終走向市場化，否則交給國企和原來性質差不多，“政策完全可以迅速推出，它不涉及到市場那么多糾結的東西，只是針對政府部門，不再讓你壟斷一級市場了，劃到哪個節點，執行就可以了。”

資料:

一級土地開發，是指在土地出讓前對土地進行整理投資開發的過程。即由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地(毛地)或鄉村集體土地(生地)進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件(熟地)，再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。