“十二五”規劃:中國特色的公共決策民主化

中國的發展成功取決于發展規劃的成功，而發展規劃的成功取決于決策機制的成功。

2007年黨的十七大報告就明確提出“完善國家規劃體系”。可以說，制定《“十二五”規劃綱要》的過程就是一個不斷完善國家規劃體系的過程，中國五年計劃編制已經形成了行之有效的公共決策機制。

盡管這一體系不夠完善，還有不盡人意之處，但是從歷史角度講，可以說是建國以來最好的一個五年規劃。它繼承了以往歷次規劃的優點，同時也集成創新;從國際視角看，中國的五年規劃編制是世界上持續時間最長、涉及人口最多、政策覆蓋范圍最廣的公共政策學習過程。

西方的“主流”學者、“主流”媒體往往將中國視為缺乏民主的威權(authority)體制國家，視中國為“一黨專政”加“自由市場經濟”。

不同國家有不同的歷史文化背景，也有不同的制度和體制，因而就會有不同的民主形式和內容。世界上有200多個國家和地區，從來就不會有一個適用于所有國家的民主模式和標準，他們往往各不相同各有所異:既是各有所長，又是各有所短;既是相互借鑒，又是相互競爭。

什么是“中國特色”的民主?那就是民主集中制，它的體現就是政策民主、協商民主，即政治領導人、各地區負責人、各類社會英才、專家學者、人民大眾真正參與政策、影響政策的社會主義民主。

從國際比較看，除了文化歷史背景之外，中國的特殊性就在于有十幾億總人口，有56個不同民族，有31個省、自治區和直轄市，還有2個特別行政區。

在這樣的國情條件下，如何進行社會主義民主政治建設?應該堅持什么樣的民主原則?采取什么樣的民主形式?如何進行決策民主實踐?如何在眾多不同利益集團和人群之間形成公共政策?如何在復雜的黨內外、中央與地方之間形成政治共識?這里沒有什么普遍的原理可遵循，也沒有什么成功的經驗可照抄，更沒有什么統一的模式可照搬，只能靠中國自己不斷探索、創新。應當說，制定五年規劃的決策過程，是最具中國特色的公共決策過程，充分體現了民主與集中、分散與統一的有機結合。

五年規劃的編制過程本身就是“制度化、規范化、程序化”和決策“科學性、民主性”的過程。

從制度形式上看，是一個“民主、集中;再民主、再集中”的過程 ;從各方表達意見上看，是一個“發散、收斂;再發散、再收斂”的過程;從各方參與角度看，是一個“參與、共識;再參與、再共識”;從形成綱要文本來看，是一個“討論、修改;再討論、再修改”的過程。

這種決策過程是一個典型的政策循環:前一輪為后一輪奠定基礎，每經過一輪，不同意見表達的民主程度和形成政策共識的集中程度都進入更高階段，規劃文本的質量也上一個新的臺階，顯示了極好的學習機制和極強的適應能力。

通過多次反復的民主集中過程，使得五年規劃既反映了國家戰略意圖，又充分表達了人民群眾的利益訴求;既反映了中央的戰略決策，也充分體現了地方的個性發展需求。它使得不同利益、不同訴求、不同觀點，相互交流、相互分享、相互妥協，使之出現一個不斷收斂過程，逐步形成政治共識、政策共識以及社會共識，最后成為一個經過法律程序的正式的五年規劃綱要。

未來，五年規劃作為中國重大的公共決策過程還需要進一步“三化”:一是制度化，即將五年規劃納入到法制軌道上，成為我國發展戰略及規劃等重大決策的法律依據，明確國家發展總體規劃等的定位、內容，明確制定規劃、實施規劃的各類程序。

二是科學化，進一步通過調查研究、專家咨詢等方式提高規劃編制的科學性，堅持從實際出發，遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律。

三是民主化，廣泛聽取社會各界的意見，進一步強化公眾的利益表達、偏好表達，使之成為計劃優先次序選擇的重要依據，使規劃編制進一步成為人民參與決策的過程，成為最大程度凝聚社會共識的過程。

總之，制定五年規劃是中國政府最重要的公共政策過程，也是實行民主集中制實踐的最好案例。

(作者為清華大學公共管理學院教授，現任中國科學院-清華大學國情研究中心主任)