淺議政府新聞發言人制度的缺陷及其對策

[摘 要] 新聞發言人制度是適應現代社會公共關系的需要而產生的，是政治民主、文明進步發展到一定程度的產物。它的建立，起到了引導宏觀輿論、凝聚民眾人心的積極作用。目前，政府新聞發言人制度取得了較大成效，但是仍存在諸多值得關注的缺陷。只有在實踐中發現問題并提出建設性的對策建議，才能促使我國政府新聞發言人制度不斷朝著良性運行的方向發展。

[關鍵詞] 新聞發言人制度;知情權;新聞

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 19. 025

[中圖分類號]D630;G210 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)19- 0056 - 04

“新聞發言人”屬于現代公共關系學的概念范疇。作為一種傳遞和發布政府各類信息的窗口，作為一項代表性的制度和形式，要促進它不斷走向成熟和完善，“真正使它成為政治生活、經濟生活、社會生活中的輿論中心和主要渠道，真正成為一種體現政治文明、政府責任、社會民主的政治制度、新聞制度、管理制度”，[1]還有待于從理論上和實際操作中進一步研究與摸索。

1 新聞發言人制度是政府信息公開的重要舉措

新聞發言人制度是指“由專門的官員或機構，代表各級黨組織、政府或重要部門、機構、團體就有關事宜通過傳媒公開發布信息，并就新聞記者提出的各類問題現場進行解答、詮釋、說明”[2]。從西方國家主要是美國的新聞發言人產生及發展的歷史可知，新聞發言人制度在政府、企業與媒體、公眾之間搭建了一座信息橋梁，樹立了政府信息公開的良好形象，促進了社會的和諧與發展。新聞發言人發布的主要是有價值的新聞，而“新聞是社會新近變動的信息”[3]，其生命與本質就是真實。因此，“真實、公開、透明”是新聞發言人制度的基本品格。而建立新聞發言人制度的意義主要表現在:一是構筑溝通平臺，推動決策民主化;二是準確公開信息，維護社會穩定;三是保障公眾知情權，推進政治文明;四是改進新聞宣傳方式，確保新聞真實與及時。隨著新聞發言人制度的全面、逐步建立，行政對話制度、行政咨詢制度、行政信息公開制度、行政會談制度等將會得到進一步的推行，媒體、公眾與政府對話的途徑也將趨于多樣化。“這些制度的確立都可以拉近政府與公眾之間的距離，從而增加政府與公眾之間的親和力，使政府政策制定日趨科學，更容易贏得廣大市民的理解、支持和擁護，推動社會的全面發展。”[4]

在現代社會中，民眾的表達自由是政治民主的重要內容，也是最廣泛的民權之一。但公民在履行自己的表達權利之前，必須享有對政治事務、社會事務的知情權，只有在知曉某一事件的基礎上，才能就某一事件發表意見。所以，普通民眾的知情權的獲取程度是評價一個社會政治民主水平的重要尺度[5]。由于社會生活信息化、信息傳播大眾化的影響，知情權在公民權利體系中的作用日顯突出。而政府信息公開化、透明化是保障公民知情權的前提和基礎。如果行政信息封閉，公眾就如同盲人摸象，不知所措，就會有任人擺布的可能。正反兩方面的教訓告訴我們①，依法切實保障公民的“知情權”，關鍵是最大限度地增加公共信息的“透明度”，而建立新聞發言人制度，不失為一種最有力的行政舉措。

2目前我國政府新聞發言人制度的缺陷

誠然，建立新聞發言人制度的初衷是好的。從尊重公眾的角度來審視新聞發言人制度，是規范重大新聞發布、保障群眾知情權的有益舉措，體現人民政府對人民負責的精神，即發出的信息準確，對人民負責。從經濟學角度說，政府行政行為是一種公共資源，透明度高的行政行為對政府與公眾都是“雙贏”:就政府而言，信息公開可減少公共資源的浪費，節約行政成本;對公眾而言，可降低獲取政府信息、進行行政監督的成本。但就目前中國的國情下，新聞發言人制度存在一些缺陷，需要我們清楚認識和認真對待。

2.1缺乏一整套明確的法律法規

新聞發言人制度從根本上涉及的是公眾知情權和社會民主政治建設。消息披露與否，披露的程度如何限定，披露程序怎樣，如何落實責任人和追究失職責任，怎樣做到新聞發言人的權利和義務相一致，都是不容回避的問題。在法制不健全的情況下，其制度本身就存在著莫大的漏洞。新聞發言人在何時何地發言，以何種方式發言，對誰發言，發言的內容、發言的依據是什么及其后果如何承擔等，這些問題都沒有得到法律的“回答”。目前，中央以及各地對新聞發言人制度建設一般以政府文件形式加以要求，在具體實施過程中往往陷入無法可依的境地。制度保障機制與實施規范的不健全，直接導致新聞發言人制度形同虛設。

2.2某種程度上侵犯新聞記者的采訪報道權

政府往往掌握大量鮮活的材料，是記者發掘新聞、取得信息的重要來源。作為“社會環境的監測者”，記者會對政府的所作所為進行輿論監督，披露不良現象，把真相“昭示天下”。但是，有些地方政府部門為了自身的利益，對記者的采訪百般阻撓、謾罵、毆打、恐嚇、打擊報復，記者正當權益受到侵害的事件時有發生②。新聞發言人制度的軟肋就在于:在有些地方、有的領導和部門眼里，其制度已經異化為逃避新聞輿論監督的“擋箭牌”。仗著這塊牌，任何人都可以堂而皇之地拒絕記者的采訪，并且不需要說明任何正當理由，新聞輿論監督猶如紙上廢文。“目前，在全國范圍內，對記者采訪權的保護未形成規范的法律條文，在這種情況下，新聞發言人制度可能會成為又一個‘冠冕堂皇’的理由，將一些損害人民利益、阻礙社會發展的丑惡現象‘巧妙’地遮掩過去。”[6]在當前新聞記者的合法權益得不到有效保障的情況下，建立新聞發言人制度有可能會使記者的采訪報道權受到侵犯，進而侵犯公眾的知情權。

2.3一言堂的趨向有損消息報道的多樣化

對于某一新聞線索，不同的記者有不同的觀點，即使是同一記者在不同的時間，觀察問題的視角也不一樣。這就能呈現出事物的多面性，從而使公眾能較全面地把握事情的真相。新聞報道只有全面才更真實。新聞發言人制度使某些新聞發布成為“獨家發布”，關于一個問題只有一面說法、一種意見;又因為新聞發言人發布的信息具有權威性，一般無人敢挑戰，所以，從某種程度上影響了新聞報道的多樣化，從而使公眾無法從多角度來了解該事情，其知情權在一定意義上受到了侵犯。而這種侵犯，是在“合理”、“合法”的面紗下掩蓋著的“無理”、“無法”的侵犯。

2.4目的取向發生偏差，功能定位不準

從各大媒體的報道中我們可以發現，大多數政府及政法部門建立新聞發言人制度，除了信息公開、通報最新情況之外，都有一個重要目的，就是“樹立良好形象”、“統一宣傳口徑”。從中央外交部初步建立到地方逐步推行，新聞發言人制度的初衷與功能重心始終停留在“樹立很好形象”的低層面上，這不利于新聞發言人制度的建設與完善。在實踐中，我們可以發現，一些地方政府為了“好形象”，對本部門取得的成績大肆“宣傳”，添油加醋;而對存在的缺點與嚴重問題則避而不談，文過飾非，守口如瓶，蜻蜓點水。因此，通過這種方式樹立起來的形象是令人懷疑，讓人擔憂的。

2.5從業人員隊伍整體綜合素質不高

新聞發言人必須熟知本部門工作和黨的方針、政策，具有很強的語言表達能力和文字處理功底，并且要深諳新聞工作的性質與規律。“新聞發言人的主要職責是讓政府、企業等機構與社會公眾進行很好的溝通”、“新聞發言人不僅要知曉本單位的業務，還要熟悉媒介運作的規律，這樣才能最有效地通過媒介把信息發布出去”。新聞發言人要在突發事件或重大事件發生的第一時間內迅速向公眾傳遞真實、全面、客觀、準確的信息，具備果斷應對和勇于承擔責任的品質。應該說，中央和省一級的新聞發言人綜合素質水平是比較高的③。但從目前的情況看，一些政府部門特別是市級以下政府部門可能還難以找到真正符合要求的人來擔任這個重要角色。如果沒有合格人選，新聞發言人制度只能是做做“表面文章”，走走過場，并無太大的實際作用。與此同時，中國縣市如此之多，而建立新聞發言人制度要一定的人力、物力、財力，在財政壓力本來就困難重重的情況下，無疑是難以承受。

3 完善政府新聞發言人制度的對策建議

建立新聞發言人制度是對國外先進經驗的一種借鑒和學習。既然是借鑒，就不能照搬照抄;既然是學習，就應該全面、正確地去認識。中國有中國的國情，在新聞宣傳、行政管理上有著不一樣的工作方法和規律，如果無視實際而盲目“拿來”，結果只會“南橘北枳”。對此，借鑒一些地方和單位的成功經驗，針對當前的實際，本文提出以下的對策建議:

3.1 從精神文明和政治文明的高度認識和把握新聞發言人制度建設

開放性是現代社會的基本特征，也是黨和政府工作的重要原則。黨的十三大提出的“重大事情讓人民知道，重大問題經人民討論”的方針，不僅是新聞改革的一項重要內容，也是轉變政府職能和政治體制改革的一項重要內容。當代社會，信息開放式傳播，信息量大，傳播速度快，公民獲得信息的渠道多而雜，選擇性強，差異性大。全球傳播的一個特點，就是信息發布公開、及時、透明，信息全球流通。加大信息的透明度，及時地公開地傳播各種信息，充分實現社會的信息交流和溝通，消除輿論的不確定性，這是事關政治、事關發展、事關穩定、事關大局的大事，要把新聞發言人制度真正作為政治體制改革、新聞改革、轉變觀念和作風、推進政治文明、民主化進程的重要內容來研究和對待，新聞發言人制度就是要從這個高度來認識，并且要以創新、改革、務實、求真的精神來具體操作，使之成為一項黨滿意、群眾滿意的行之有效的制度，在政治生活、經濟生活和社會生活中產生巨大的積極效應。

3.2 制定一部統一的《新聞出版法》及配套機制以強化新聞輿論監督機能

在西方社會，新聞記者被稱為“無冕之王”，在不觸及統治階級根本利益的問題上，法律允許新聞記者有揭露、干預某些政治事務和社會問題的權力。在中國，記者總是在自身權益無法得到有效保障的情況下進行采訪活動的，所以他們“很容易受傷”。一項制度要得到實施與良性運行，都必須有強有力的法律法規作為后盾。在這方面，西方國家的成功經驗或許可以借鑒④。1966年、1976年美國先后制定了兩部法律《情報自由法案》和《置政府于光天化日之下的法律》。到目前為止，各地建立新聞發言人制度都是以文件為準，沒有明確的法律依據，對新聞發言人制度建設本身的具體操作程序、規則也沒有詳細的規定。參考國外新聞法律及其經驗，我國應及早制定一部專門的《新聞出版法》及配套機制，以確保新聞記者的權益特別是采訪報道權得到法律的有效保護，并在合理合法的環境中正常運行，強化新聞輿論監督功能。用法律規范新聞活動，既保障了政府行政活動的正常運行，又保證了新聞記者的合法權益不受侵犯。廣州市在這方面走在全國前列。《廣州市政府信息公開規定》指出:“事關全局的重大決策、政府行政審批項目、當地重大突發事件包括疫情的處理情況、重要專項經費的使用情況、政府投資建設的社會公益事業、政府機構改革人員分流情況等均須公開。”在公眾的千呼萬喚之中，國務院也適時出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》。

3.3建立和完善新聞發言人制度與傳媒、公眾的互動機制

第一，新聞發言人與傳媒的互動。新聞發言人制度本質上是為傳媒服務的特殊傳媒。它的社會功能和作用只有通過和傳媒的互動才能顯示出來。這種互動越積極、越深入，越能夠產生更具見地、更有價值的信息精品和新聞精品。新聞發言人要主動考慮傳媒的需要，遵循新聞規律，回歸新聞本體，發布的信息要有新聞性和新聞元素，以新聞資訊為主打。第二，新聞發言人與公眾的互動。公眾是國家的主人，有權知道政府信息;政府也應該開誠布公，公開政務。而新聞發言人制度是政府信息公開的良好途徑，是政府與公眾之間的橋梁。通過這座橋梁，新聞發言人要“走過去”，深入了解民意，體察民情，全面掌握群眾的要求，在了解公眾要求的前提下，進行針對性的信息發布。另一方面，公眾也應該“迎上來”，積極向新聞發言人反映社情，提出自己的合理要求和建議，提高自身政治意識，積極參政議政。

3.4 通過多渠道建設一支高素質新聞發言人隊伍

由于新聞發布會多發布政府對社會重大問題的看法，因此要求新聞發言人具有訓練有素的語言、不卑不亢的態度、確定統一的口徑。由于新聞發言人素質決定了新聞發布會的質量和影響力，因此，合格的新聞發言人應該具備“三知”，即知識、知情、知禮。也就是說，新聞發言人應該具有淵博的知識，熟悉國內國際情況，懂得交往禮儀規范。他們應具有較高的馬列主義理論修養，具有較高政治思想水平，通曉政策、方針，具有較強的組織協調能力和駕馭群眾場面的能力;同時，還必須具有與時俱進、創新的精神與魅力。在目前新聞發言人整體素質不高而政府急需的情況下，加強培訓與教育，鍛煉、培養和造就政治家型、專家型、學者型的新聞發言人隊伍，就顯得特別緊迫。

3.5建立新聞發言人制度評估反饋機制

行政管理學原理認為，評估制度是行政過程中的一項重要制度和環節。沒有完善可行的評估機制，行政工作的效果無法衡量，其行政工作也就失去存在的意義。新聞發言人制度作為行政工作的重要部分，其實施的好環，直接體現政府的行政效率和形象。新聞發言人制度的效果如何，要及時總結經驗。新聞發言人和媒體除了新聞發布會或招待會上見面外，平時在場外要多交流溝通，雙方都要“走出去，請進來”，互通有無，交流意見，開展合作。對于信息轉變為新聞后在社會上所產生的反響、效應，應以多種方式進行搜集，建立新聞宣傳效果的評估反饋機制，并定期形成報告，促使新聞發言人制度在利用信息資源上、信息的傳遞發布上更有針對性，更有新聞性，更能貼近社會、貼近生活、貼近群眾，更有利于宏觀輿論環境的引導。

3.6消除新聞發言人制度認識上的誤區

首先，新聞發言人制度不等于言論壟斷。言論是否被壟斷，與建立新聞發言人制度并不矛盾，更沒有必然的聯系。何謂“言論壟斷”，簡言之就是“不評(批評)州官放火，只評百姓點燈”。新聞發言人代表的是政府或政府機構的立場。假若這種立場確有掩蓋事實真相的嫌疑，傳媒同樣可以通過其他渠道反映事情的真相與本質，使真相暴露于光天化日之下。其次，新聞發言人不是單純的“傳聲筒”。新聞發言人不僅是權力中心的代言人，而且是民意民心的代言人，更是黨和人民群眾之間溝通和理解的橋梁，對于每次的發布活動，都會精心準備，對掌握的各類信息認真篩選梳理，突出重點，特別要突出牽動千家萬戶、涉及人民群眾切身利益的重大的社會問題、經濟問題和政策走向、重大決策、重大行動的信息。簡言之，新聞發言人是對各類信息進行深加工的“揚聲器”。再者，新聞發言人不單單是自然人。新聞發言人闡述的往往是“我國”“我國政府”“我國某某部門”的立場、觀點和看法，淡化了“個人”色彩，強化了“制度”特色。正如國務院新聞辦公室一位領導指出的，“新聞發言人不是自然人，他應該是制度人。因為在他的背后，有一套制度作為支撐”。

事實證明，新聞發言人制度是一項好制度、好形式。隨著政治體制改革的深化以及民主進程的推進，新聞發言人制度將會大踏步地走向輿論陣地的前沿，發揮其應有的作用。辦好中國—東盟博覽會，建設中國—東盟自貿區，加強對外新聞發布工作尤為重要。因為一項新政策的發布，一個重要事件的出現，一個重大事故的發生，都內含著信息與新聞，都應有一個正常渠道，讓公眾獲知準確的信息。2004年5月27日，廣西首屆新聞發言人培訓班在桂林舉行。這標志著廣西正式建立新聞發言人制度。它的建立，有利于提高廣西各級政府的行政工作透明度，在東盟各國中樹立起黨和政府的良好形象。但是，要使它真正具有感召力，關鍵要在“三個代表”的重要思想指導下，堅持科學發展觀，強化受眾意識、創新意識、時機意識和質量意識，突出強勢服務、體貼服務、即時服務的作用，真實地、公開地、透明地整合、發布信息，使新聞發言人制度所提供的信息在最大程度上滿足公眾和媒體的需要，在公共話語領域即老百姓的“口頭輿論場”和傳媒話語領域即“媒體輿論場”中成為主導性的獨特性的“磁極”。

主要參考文獻

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