NGO“血栓”

外匯收緊帶來的善款銳減，直接影響到內(nèi)地NGO的正常運(yùn)行，好比輸血受阻，血行不暢

《財(cái)經(jīng)》記者 陳曉舒

2010年3月25日，一起“家務(wù)事”引發(fā)公眾對(duì)北京大學(xué)“兼容并包”精神的質(zhì)疑。當(dāng)日，該校社會(huì)科學(xué)部一紙公告，撤銷了掛靠其下的四個(gè)機(jī)構(gòu)。

被撤銷機(jī)構(gòu)中有三所為正常調(diào)整，而北大法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心(下稱法研中心)則另受波及。

北大社會(huì)科學(xué)部部長(zhǎng)程郁綴對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，這是“正常的新陳代謝，不存在任何敏感因素”。但在法研中心主任郭建梅看來，被撤“事出有因”。

2009年下半年，北大已多次向法研中心建議“遷離”北大法學(xué)院，焦點(diǎn)有兩處:“接受境外資助”和“接外面的案子”。

自1996年成立以來，法研中心一直接受境外機(jī)構(gòu)的資助，每年運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)在100萬元左右;另外，15年來該中心共提供法律援助逾3000項(xiàng)，大部分為公益案件與群體性訴訟。去年，法研中心先后介入“鄧玉嬌案”和“李蕊蕊案”等重大社會(huì)事件。

在北大發(fā)出公告前不足一月，3月1日，國(guó)家外匯管理局(下稱外管局)《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)正式實(shí)施。《通知》直指“接受境外資助”，失去掛靠的法研中心是受沖擊的眾多非政府組織(NGO)之一。

這項(xiàng)2009年年底頒發(fā)的新規(guī)，影響波及數(shù)以萬計(jì)的各類組織。由于直接關(guān)聯(lián)到NGO運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)——活動(dòng)資金，實(shí)施不過兩月，相關(guān)NGO已覺掣肘。

財(cái)務(wù)枷鎖

失去掛靠單位的郭建梅開始兩條腿走路，試圖進(jìn)行新的注冊(cè)。

第一條路是在民政部門注冊(cè)，但這在現(xiàn)有體制下步履維艱。法研中心的歸口單位為北京市司法局，在多次溝通后，郭建梅得到的答復(fù)是:不行。

第二條路是在工商部門以企業(yè)性質(zhì)注冊(cè)。內(nèi)地大多數(shù)NGO組織因無法取得“民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”的合法身份，往往不得不采取此方式。

目前境內(nèi)獨(dú)立性較強(qiáng)的NGO多以企業(yè)形式出現(xiàn)。這些以有限責(zé)任公司或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)形式出現(xiàn)的NGO，多為咨詢培訓(xùn)類性質(zhì)，注冊(cè)資金少，手續(xù)簡(jiǎn)單。

公開數(shù)據(jù)顯示，目前在民政部門注冊(cè)的社團(tuán)約32萬個(gè)，而據(jù)中國(guó)社科院的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不在民政部門登記的社團(tuán)組織近300萬個(gè)。

郭建梅團(tuán)隊(duì)離開北大后，在4月2日發(fā)出的聲明中道出NGO艱難的財(cái)務(wù)現(xiàn)實(shí):“中國(guó)尚未建立起較為順暢和規(guī)范化的NGO籌資體系和制度，經(jīng)費(fèi)的制約成為NGO發(fā)展的瓶頸，也是中心發(fā)展過程中面臨的重要困難。”

“沒有外來資助，大部分NGO不能生存?！币晃粡氖路稍腘GO負(fù)責(zé)人稱，在法律援助領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)用于此的資金全國(guó)人均不超過一毛錢。

目前中國(guó)NGO接受外匯資助時(shí)，往往采取捐贈(zèng)的方式，這是出于避稅的考慮。據(jù)北京一家研究型NGO負(fù)責(zé)人介紹，政府對(duì)企業(yè)開征的稅種有20多個(gè)，而進(jìn)行工商注冊(cè)的NGO盡管業(yè)務(wù)單一，但需要繳納的稅種至少有7項(xiàng)，包括企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、個(gè)人所得稅，還有附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等。

在實(shí)際操作中，NGO對(duì)從境外機(jī)構(gòu)得到的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)有兩種記賬方式可以選擇。一是作為營(yíng)業(yè)外收入的捐贈(zèng)款;二是一般主營(yíng)業(yè)務(wù)收入，如咨詢費(fèi)等名目。兩種方式的區(qū)別在于，后者需繳納5%的營(yíng)業(yè)稅，而捐贈(zèng)款則不屬于營(yíng)業(yè)稅的征收范疇，被用以避稅。

國(guó)內(nèi)也有不少NGO使用第二種方式。其中一家負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在接受境外資助時(shí)，會(huì)經(jīng)過溝通由對(duì)方承擔(dān)這5%的稅收?！拔覀儠?huì)告訴他們，這是幫助中國(guó)需要支付的政策成本。”

“捐贈(zèng)款”另外需要繳納企業(yè)所得稅。對(duì)于非營(yíng)利組織來說，每年度如果沒有利潤(rùn)盈余，就不必繳納企業(yè)所得稅。而一般來說，NGO年末并不會(huì)有盈余。

這些復(fù)雜的財(cái)務(wù)操作，郭建梅此前未曾經(jīng)歷。掛靠在北大法學(xué)院時(shí)，雖然資助主要來自國(guó)外基金會(huì)，但資金由北大社會(huì)科學(xué)部代管?！拔覀兠抗P支出都要法學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)簽字審批，工作人員只領(lǐng)工資，不直接過手捐贈(zèng)款?！惫氛f，法研中心只需向北大繳納管理費(fèi)，不需要納稅，更無需擔(dān)心財(cái)務(wù)問題。

而事實(shí)上，在工商部門注冊(cè)的NGO因?yàn)橛坞x于法律邊緣，要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。2008年底，國(guó)內(nèi)工商注冊(cè)的NGO就普遍受到工商、稅務(wù)部門的嚴(yán)查。

2009年，公盟法律研究中心(下稱公盟)被以偷稅漏稅名義取締。北京地稅局和北京國(guó)稅局的行政處罰決定書顯示，公盟“問題資金”來自境外資助金共計(jì)人民幣110余萬元。

北京地稅局稱，上述資金沒有繳納5%的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)和教育費(fèi)附加，偷稅達(dá)6萬余元;北京國(guó)稅局認(rèn)定資助屬于法定企業(yè)收入，公盟沒有繳納25%的企業(yè)所得稅，共計(jì)18萬元。

2009年7月14日，兩部門的《稅務(wù)行政處罰事項(xiàng)告知書》同日送到公盟，地稅擬處罰30多萬元，國(guó)稅擬追繳18萬多元所得稅并處93萬多元罰款，兩項(xiàng)共計(jì)142萬多元。

此后歷經(jīng)聽證等程序，公盟補(bǔ)繳稅款以及繳納罰款，但至今仍未恢復(fù)其法律主體地位。

結(jié)匯壁壘

“外管局的新規(guī)，使得接受境外捐贈(zèng)需要層層申報(bào)，直接影響工商注冊(cè)NGO的發(fā)展。它設(shè)定的諸如要求公證的條件，很難辦到。”郭建梅發(fā)現(xiàn)，即使走第二條路，依然障礙重重。

工商注冊(cè)的NGO需接受稅務(wù)、工商、公安等多頭管理，如今又新增了外管局，因?yàn)橥鈪R資金由其管轄。

在新規(guī)出臺(tái)前，一筆外匯捐贈(zèng)到賬之后，NGO將境外機(jī)構(gòu)與境內(nèi)受贈(zèng)方之間的捐贈(zèng)協(xié)議(附中文譯本)提交主管銀行，便可結(jié)匯。手續(xù)較簡(jiǎn)，雖然中間可能會(huì)有其他困難。

2009年6月下旬，北京愛知行研究所接到主管銀行通知，被指由于不是民政部注冊(cè)的慈善機(jī)構(gòu)，不能接受外匯捐款。而此前五六年中，同樣的結(jié)匯操作并未受到質(zhì)疑。

愛知行負(fù)責(zé)人之后獲知，此前公安部門曾到銀行查看相關(guān)賬目。經(jīng)過多次溝通，在向銀行提供相關(guān)活動(dòng)票據(jù)和活動(dòng)視頻，用以證明從事的確為非營(yíng)利慈善事業(yè)后，歷經(jīng)一月，結(jié)匯受阻的問題方獲解決。

而今年3月新規(guī)實(shí)施后，根據(jù)《通知》第五條，需要向主管銀行提交的除申請(qǐng)書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、境外非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)在境外依法登記成立的證明文件(附中文譯本)外，還需要經(jīng)過公證并標(biāo)明資金用途的捐贈(zèng)協(xié)議。

這條規(guī)定直接影響到境外捐贈(zèng)。目前，已有NGO在前往銀行結(jié)匯時(shí)，被要求提交經(jīng)過公證的捐款協(xié)議。有公證處要求捐贈(zèng)與被捐贈(zèng)雙方負(fù)責(zé)人到場(chǎng)后才能辦理，這被NGO稱之為“不可能完成的公證”。

《通知》上亦列明受優(yōu)待的對(duì)象:縣級(jí)以上(含)國(guó)家機(jī)關(guān)、根據(jù)有關(guān)規(guī)定不登記和免予社團(tuán)登記的部分團(tuán)體，如中國(guó)文聯(lián)所屬的11個(gè)文藝家協(xié)會(huì)、中國(guó)紅十字總會(huì)，接受境外捐贈(zèng)時(shí)只需提交申請(qǐng)書;而對(duì)在民政部門登記的NGO及境外NGO在境內(nèi)的代表機(jī)構(gòu)，則并不要求公證。

對(duì)宗教機(jī)構(gòu)，《通知》亦嚴(yán)格規(guī)定:“全國(guó)性宗教團(tuán)體一次性接受等值100萬元人民幣以上的捐贈(zèng)外匯收入，還應(yīng)提交國(guó)家宗教事務(wù)局批準(zhǔn)接受該筆捐贈(zèng)的證明文件;寺院、宮觀、清真寺、教堂等宗教活動(dòng)場(chǎng)所和地方宗教團(tuán)體一次性接受等值100萬元人民幣以上的捐贈(zèng)外匯收入，還須提交所在地省級(jí)人民政府批準(zhǔn)接受該筆捐贈(zèng)的證明文件?！?/p>

值得一提的是，與《通知》同一天試行的《宗教活動(dòng)場(chǎng)所財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》，將內(nèi)地依法登記的約13萬處宗教活動(dòng)場(chǎng)所納入國(guó)家對(duì)民間非營(yíng)利組織的規(guī)范管理范圍。

今年3月5日，一家NGO前往銀行結(jié)匯提現(xiàn)時(shí)，被要求提交經(jīng)過公證的捐款協(xié)議。該機(jī)構(gòu)隨后聯(lián)系幾家公證處，得到的答復(fù)是“沒有先例”或“捐助方到場(chǎng)才能辦理”。最終，結(jié)匯未能完成。

觀望出路

受贈(zèng)不暢帶來的影響便是缺少活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，這直接影響到NGO的正常運(yùn)行，好比輸血受阻，血行不暢。

《通知》的出臺(tái)過程亦受到爭(zhēng)議，被指出臺(tái)前缺乏公開討論的程序。“比如環(huán)保領(lǐng)域，國(guó)家環(huán)保部在制定《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等法規(guī)時(shí)，都進(jìn)行了意見征集，與NGO有很多互動(dòng)?！北本┮患噎h(huán)保NGO負(fù)責(zé)人稱。

2010年3月18日，北京愛知行研究所依據(jù)《信息公開條例》致信外管局，要求公開《通知》出臺(tái)背景文件和依據(jù)，并對(duì)《通知》第十條提及的“可疑或異常捐贈(zèng)外匯收支”作出說明。

該條款為:“銀行為境內(nèi)機(jī)構(gòu)辦理捐贈(zèng)外匯收支，應(yīng)按規(guī)定審核相關(guān)單證，并及時(shí)向所在地外匯管理部門報(bào)告可疑或異常捐贈(zèng)外匯收支信息?！?/p>

4月9日外管局綜合司回復(fù)稱，《通知》的出臺(tái)背景、政策依據(jù)及具體條款的解釋“不是我局現(xiàn)有的公開信息，不屬于可對(duì)外提供的政府信息范疇”。

3月12日，數(shù)十家NGO和基金會(huì)組織研討會(huì)以商對(duì)策。會(huì)上有人建議，與設(shè)有國(guó)內(nèi)代表處的境外機(jī)構(gòu)合作，通過代表處進(jìn)行人民幣結(jié)算，但這意味著資助范圍受限;將外匯交由上述“受優(yōu)待”的社團(tuán)托管，也是可能的變通方式。問題是，不少境外機(jī)構(gòu)明確規(guī)定，不能將資金用于支持政府社團(tuán)，而后者也不一定愿意合作。

這些方式同樣伴隨著財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。甚至有NGO提出風(fēng)險(xiǎn)更高的方式，包括經(jīng)由私人賬戶或香港賬戶轉(zhuǎn)入等。

在新規(guī)的框架內(nèi)，解決路徑是簡(jiǎn)化公證程序，但目前尚未看到達(dá)成的可能?；贜GO的弱勢(shì)地位，他們更愿意私下溝通。“我們?cè)礁哒{(diào)表態(tài)，活動(dòng)的空間越小?！币患乙猿霭嫖餅樾问降腘GO負(fù)責(zé)人坦言。他們目前仍然在觀望。

郭建梅15年前辭去公職，成立了國(guó)內(nèi)第一家專門從事婦女法律援助與研究的公益NGO。在這名女律師看來，雖然機(jī)構(gòu)被撤，但她已決意堅(jiān)持?！皠e了北大，但公平正義的信仰不能告別，對(duì)公益法律事業(yè)，永不告別”?！?/p>