改善公共治理 保障人民權(quán)益

現(xiàn)階段我們要研究的不是三權(quán)分立、全民選舉、多黨制等問題，而是從技術(shù)層面上幫助改善執(zhí)政效率，增加透明度，保障人民的權(quán)益

改革開放30多年后，大家總結(jié)其成果，即使最苛刻的評論家也不得不承認中國在經(jīng)濟上的偉大成就。我認為中國人追求現(xiàn)代化的100多年來，只有近30年的改革開放是走上了軌道。將來的歷史學家也許會把這個階段看成是中國幾千年發(fā)展的一個轉(zhuǎn)折點。

公共治理是政改突破口

但是在發(fā)展中也出現(xiàn)許多問題。政府的廉潔狀況沒有太大改善，財富的分配過多偏向富人，人民的基本權(quán)利很難得到保障。

這些問題形成了緊張的社會關(guān)系，它的根子還是在政治體制的不相適應上。在經(jīng)濟體制方面，我們大體上完成了向現(xiàn)代化市場制度的轉(zhuǎn)型過程，沒有政治體制改革的相應配合，經(jīng)濟改革的成果很難維持，更談不上鞏固和前進。

中國貧富分化現(xiàn)象日益嚴重，這個問題的根本還是在人的基本權(quán)利方面。大家注意到外觀可見的貧富分化，但地位不同、權(quán)利不同仍然沒有受到關(guān)注。而地位的不同并不能直觀可見，卻恰恰是貧富分化的一個重要原因。

貧富差距擴大化反映出來的是更加深層次的問題。最近幾年出現(xiàn)了不少群體性的維權(quán)運動，表面上看起來是仇富，實際上是對權(quán)勢和地位不平等的抵制。是誰侵犯了基本權(quán)利?是有地位的權(quán)勢者。而現(xiàn)在中國最有權(quán)勢的顯然是政府，問題出在老百姓很難監(jiān)督政府。

當然老百姓要實行監(jiān)督權(quán)，也必須意識到，中國的改革如果沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是不可能取得這樣的成就的，今后的十幾年內(nèi)如果沒有共產(chǎn)黨也會出現(xiàn)問題。所以，現(xiàn)階段我們要研究的不是三權(quán)分立、全民選舉、多黨制等問題，而是從技術(shù)層面上幫助改善執(zhí)政效率，增加透明度，保障人民的權(quán)益，聚焦政府的公共治理問題，尤其是提高城市的公共治理水平。

聚焦政府公共治理課題，給各地政府的業(yè)績評分，作出定量評價，就顯得尤為重要，也可以用以監(jiān)督政府，改善政府績效，進而改善地位分化和貧富差距，從而推動改革繼續(xù)前行。

人均GDP與治理水平無關(guān)

中國未來的改革要聚焦政府的公共治理，這需要回答下列兩個問題:政府的公共治理水平和人均GDP有沒有相關(guān)性;公民的基本權(quán)利保障及改善和政府的公共治理水平有沒有相關(guān)性。搞清楚這兩個問題，將會有助于人們理解提高城市治理水平對中國未來的好處。

而聚焦政府的公共治理水平，不妨從對省會城市的評分開始，這還可能有兩個用場，一是可以建立一個各省會城市之間在公共治理方面的競爭環(huán)境。現(xiàn)階段的中國，百姓對政府的監(jiān)督能力很差。由一個獨立的第三方對政府的公共治理工作做出評價，客觀上能提供一個信息平臺，在這個平臺上百姓能看到，自己的城市在為人民服務方面和其他城市相比較做得怎樣。這樣的信息無形中會對當?shù)卣a(chǎn)生競爭壓力。不過這樣的競爭壓力不是短時間所能建立起來的。

二是給干部評價增加一個信息源。干部工作的好壞需要客觀評價。在目前的官員晉升體制下，由于各種利益的牽扯，信息很容易被扭曲。GDP掛帥的評價機制未能從根本上得到改變，因此出現(xiàn)了大量地方政府的干部只關(guān)心GDP數(shù)據(jù)，而忽略公共治理。而客觀真實的信息，不僅包括GDP相關(guān)的數(shù)據(jù)，也包括對政府公共治理水平的相關(guān)數(shù)據(jù)，對人事部門和組織部門是一個寶貴的基礎(chǔ)材料。同時對居民的調(diào)查是最重要的，因為他們是政府直接的服務對象，對政府的服務水平最了解，也最有發(fā)言權(quán)。

根據(jù)天則經(jīng)濟研究所的研究發(fā)現(xiàn)，各城市的治理水平和當?shù)氐娜司鵊DP并沒有明顯的關(guān)系。人均GDP越高的城市，治理方面的表現(xiàn)并不一定越好。同時，一些人均GDP差不多的城市，治理的表現(xiàn)差異很大。

比如，成都和昆明的人均GDP接近，但是成都的治理得分要比昆明高15%。按照經(jīng)濟發(fā)展水平把調(diào)查30個城市分為三組，然后觀察每組的平均情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展最高的一組的整體治理水平要比其他兩組高，但只高了不到2%。經(jīng)濟中等和較差的兩組治理狀況幾乎沒有差別。

在公共服務這個維度上，三個組的排名與經(jīng)濟水平一致，經(jīng)濟越發(fā)達，公共服務上的得分就越高。但是在政府的治理方式這個維度上，經(jīng)濟最差的一組和經(jīng)濟最好的一組表現(xiàn)接近，而經(jīng)濟中等的一組表現(xiàn)最差。這就說明發(fā)達地區(qū)的政府在和經(jīng)濟無關(guān)的事務上，表現(xiàn)并不比經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府更好。

人均GDP與公共治理水平不相關(guān)有重要意義。它說明我們在追求GDP之外還應該有別的目標，就是改善公共治理。公民權(quán)利和治理方式不一定和經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)。短期內(nèi)不保護產(chǎn)權(quán)和人權(quán)，GDP也可以增長。中國地方政府熱衷的土地開發(fā)和基礎(chǔ)建設(shè)投資就是不依賴法治建設(shè)和產(chǎn)權(quán)保護的經(jīng)濟增長方式的典型。

爭取更多公民基本權(quán)利

但人們的物質(zhì)享受和公共治理的享受是兩個不同的維度，兩者不能相互替代。GDP低的省份也可以實現(xiàn)良治;GDP高了也不能忽視對公眾的公共服務。

實際上公共治理水平與GDP無關(guān)，但卻與公民權(quán)利緊密相關(guān)。現(xiàn)有的以GDP為主的官員績效考評模式迫切需要改變，否則就會侵害公民的基本權(quán)利。而長期危害公民基本權(quán)利的制度是無法推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的。

公民基本權(quán)利的保障需要依靠政府治理水平的改善。認為窮的地方不能改善公共治理的想法事實上是站不住腳的。人均GDP低的省份也可能在公共治理水平上獲得高分，就表明只要政府改變其治理方式，窮的地方照樣可以提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務，進而保障公民的基本權(quán)利。

一個地區(qū)如果小孩子受教育的權(quán)利、人們看病和養(yǎng)老的基本權(quán)利都無法得到保障，那么就會加深該地區(qū)的地位不平等，而地位不平等意味著窮人上升的空間和渠道受到限制，這種情況一旦惡化，極有可能造成群體性事件影響社會的穩(wěn)定，從而拖累整體上經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

地位不平等與雖然有貧富差距但窮人擁有上升空間和渠道不同，后者意味著窮人和富人在地位上其實是平等的，因為窮人可以通過合法努力變成富人。但地位不平等卻限制了這種流動性。

經(jīng)濟發(fā)展并不會必然帶來公民基本權(quán)利的改善。正如我們前面說明的那樣，單純的GDP哪怕是人均GDP的增長，可能同時伴隨著城市公共物品和服務供給的惡化，不僅在城市和鄉(xiāng)村之間造成巨大的差距和不平等，甚至在城市和鄉(xiāng)村內(nèi)部也會形成巨大的地位不平等。這種不平等會侵害公民的基本權(quán)利，進而陷入更加不平等的惡性循環(huán)的怪圈。■

作者為天則經(jīng)濟研究所理事長