廣東:流轉正酣

在工業化和城市化領先全國的廣東，城鄉和工農用地之間的藩籬早已被種種“擦邊球”沖擊得七零八落，由于缺乏合法的制度支撐，狂飆突進的流轉亦飽含隱憂

作為改革開放的前沿，經濟大省廣東的工業化和城市化領先全國，也最先遇到土地瓶頸，在工農和城鄉爭地的大背景下，各種或明或暗的農地流轉成為突破瓶頸的現實路徑。

農地流轉，是指在不改變土地用途和產權性質的前提下，將農地使用權在個人、企業與經濟組織間流轉。然而，據農業部農業經濟研究中心內部報告顯示，從用途上看，廣東10%左右的耕地流轉后被用于非農業用途。

廣東的二調數據尚未公布。根據1996年土地利用變更調查數據匯總，廣東省土地總面積1797.52萬公頃，其中已利用土地1671.22萬公頃，土地利用率為 92.97%。全省耕地、園地、林地、牧草地、水面等農用地面積共1527.40 萬公頃，占全省土地總面積的84.97%。

于法不合

同許多符合經濟發展規律但不合當時法規的新政一樣，廣東農地流轉亦是民間先行，先做后說，再從“地下”走到地上。

農業部報告顯示，廣東農地承包經營權流轉早在上世紀80年代第一輪土地承包期就已開始。廣東農業部門某官員直言，如果深究起來，廣東早期的農地流轉基本都是非法的，但由于經濟效益顯著，地方政府對此并未強令禁止。

農業部農業經濟研究中心經濟體制研究室副主任廖洪樂指出，廣東農用地的流轉形式大都是農民自發創造的，其間曾有過反復，甚至曾被中央嚴厲批評，但受農民歡迎，符合地方政府發展經濟的需求，遂獲得很大發展空間。

在國法與民意的博弈中，國家政策首先松動。2004年國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規定在符合規劃前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。

而廣東則更進一步，于2005年出臺了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》，規定省內農村集體建設用地可與國有建設用地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，通過招標、拍賣、掛牌等方式進行交易。

該文成為中國第一份指導農村建設用地流轉入市的可操作性文件，當時曾被專家解讀為中國“新土地革命”。雖被寄予厚望，但該《辦法》與《土地管理法》存在根本沖突，卻是難以回避的尷尬。

《土地管理法》第63條明確規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”相關法規也規定，農民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。

銜枚疾進

盡管仍未在法律上解禁，但廣東農地自發流轉已十分普遍，且呈加速發展態勢，流轉面積由2002年的311萬畝增加到2008年的524萬畝，年均增加40萬畝。十年農地流轉大躍進后，至2008年，廣東已經有五分之一的土地和農戶參與了流轉。

農業部農村經濟研究中心研究員方華介紹說，十年來廣東農地流轉加速，其動力主要源自農業產業化經營和社會資本與外資大舉進入廣東農村。

廣東農地流轉方式與其他省份顯著不同，也是促使廣東農地流轉提速的重要因素。廣東主要采用土地股份合作的方式進行流轉，“土地入股、量化到人、合股經營、按股分紅”。眼下廣東股份制農地流轉面積占全部流轉面積的36%，遠遠高于其他省份。

中國農地流轉股份制始于1992年廣東南海。是年初鄧小平南巡講話，大量資本流入廣東，開發區大量興起，地價猛漲。為了實現土地增值收益最大化，南海農民不待自己土地被征用，就主動通過股份合作制方式集中出租土地。

南海農業部門人士介紹說，股份合作制方式實現了土地的“三權分離”:土地所有權歸農民集體所有;農戶承包權用土地價值量化，以股份合作組織方式體現;土地經營權則由股份合作組織統一規劃、使用。

“采用這種方式，是為了繞開土地集體所有、產權不清而帶來的問題，最大限度讓農民獲益。”南海農業局人士介紹說，由于廣東省，尤其是珠三角地區工業化程度相對較高，土地價值彌足珍貴，當地農民大都希望通過土地流轉獲利，但又不甘心看到別人在自己土地上大舉生財，而自己只能拿固定租金，于是想出以土地入股，分享集約化經營或土地工業化、商業化所帶來的紅利。

珠三角各地方政府，樂見農民的發明能讓各方滿意，也愿意督導協助。

目前，僅佛山一市就已經建立農村股份合作經濟組織2957個，其中股份合作聯社(有限責任公司)243個，股份合作社2714個，土地股份609.2萬份，入股土地面積101.7萬畝。拜佛山工業與商業蓬勃發展所賜，農民分到豐厚的一杯羹。2007年，佛山農民人均入股分紅1528元。

官民分利

廣東農地流轉與全國其他地區的另一區別是，廣東由集體統一流轉的面積高于農戶自發流轉的面積。2008年底，全省524萬畝已流轉的土地中，集體統一流轉面積為319萬畝，占60.9%，珠三角地區比例更高，高達75%。

據南海農業局官員介紹，南海農地已經全部實現集體股份制，已經不存在農民個人承包土地。

高比例的集體統一流轉的背后，是地方政府主導下的“土地升值”進程:農業用地在不改變用途的情況下，屬于農業內部用地結構調整，是“一本十利”;更大膽一些，突破土地用途管制的紅線，實現級差地租的幾何級數溢價，則可稱得上“一本萬利”。

“現在地方政府已經有了臺面下的共識:沒有突破就沒有發展，早突破，早發展，晚突破，晚發展，不突破，難發展。其實在農地流轉這一點上，全國各地都存在突破，但廣東由于經濟發展超前，地方官員突破的愿望更強烈一些。”廣東某市農業局官員坦言。

近兩年來，珠三角民工荒頻現，勞動力成本攀升，“人口紅利”已見耗盡端倪，GDP增長壓力下的地方官員，寄希望于尚待開掘的“土地紅利”之上，新一輪圈地運動方興未艾。

眼下，廣東各地政府開始建立土地流轉有形市場。清新縣三坑鎮在鎮政府旁邊建了一個兩間門面大小的流轉服務中心，中心的工作人員都是鎮農業辦公室的工作人員，土地流轉檔案按行政村建立，主要記錄土地面積、已流轉面積、流轉對象和流轉價款、期限等。

該鎮鄉村干部對土地流轉的積極性較大，因為引進項目往往都是以村或小組的名義進行，一般承包費都是交給村或組，然后再由村組分配到農戶手上。除了承包費分配，引進項目的企業為了能在當地立足，一般都要向村/組繳納一筆管理費。除能增加村組的集體收入，村干部顯然也有利可圖。

對于農戶來說，由于該鎮土地規模很小(人均幾分地)，且土地價格遠不如珠三角，流轉土地收入不高，高的能達到1000多元，低的也就三五百元，和種地收入差不多。但由于土地流轉出去不用勞動，當地農戶普遍愿意流轉。

苦樂不均

據廣東農業部門的人士透露，在這輪新圈地運動中，利益糾葛復雜，情況各異。

在經濟發達地區，地方政府財力雄厚，可以“用錢砸”，通過給予農民較為豐厚的補償，來實現土地整合與再分配。這種情況下的矛盾多為經濟矛盾，即農民就補償數目與政府較力。

廣東省農業廳曾出臺規定，土地溢價官民四六分賬，但執行中珠三角給予農民多高于此比例，而相對貧窮地區則遠達不到此標準。

在一些地方政府實力不濟的粵北、粵西地區，官員同樣心急火燎要做土地文章，但無錢之下只能“用權砸”，運用行政強制手段迫使農民交地，同時給企業做出自己無力兌現的承諾。如此一來，經濟矛盾往往升級為社會矛盾，農民上訪乃至群體性事件頻發。

廣東北部某地政法部門內部會議資料顯示，當地公安政法部門每年的工作重點，就是控制由于土地問題而產生的社會矛盾，減少失地農民越級上訪、大規模聚集等現象。

廣東最為流行的股份制合作的農地流轉方式也存在隱患:如果用地企業經營得當，財源滾滾，自然皆大歡喜。

一旦市場情勢不佳或經營不善導致虧損，作為股東的農民無法憑借原本“非法”的流轉合同索取賠償，就會拿當初鼓勵他們流轉的地方政府和村干部是問。這種情況在金融危機期間已有發生，造成地方政府維穩壓力陡增。■