解困農(nóng)地

大規(guī)模的全國第二次土地調(diào)查(下稱二調(diào))已進(jìn)入尾聲。初步匯總結(jié)果出人意料:耕地面積較2008年度全國土地變更調(diào)查多出近2億畝，建設(shè)用地多出4000萬畝左右。

這“多出來”的土地，令“18億畝耕地紅線”的堅守和建設(shè)用地的從緊管理壓力陡增。

二調(diào)雖基本完成，卻不能如決策層設(shè)想的那樣加快推進(jìn)安徽等農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)地確權(quán)，因為農(nóng)民認(rèn)為使用權(quán)證能帶來的好處并不大——現(xiàn)行的《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

事實還表明，二調(diào)也不能制止廣東等城市化速度較快的省份多年來“擦邊球”式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)躍進(jìn)。在農(nóng)業(yè)建設(shè)范疇內(nèi)的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)展開多年，而利潤豐厚的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意義上的土地流轉(zhuǎn)，縱然權(quán)證在手依然窒礙難行。這就令農(nóng)地使用權(quán)證勢成雞肋，而面對國家征用農(nóng)地時，權(quán)證僅作為補償證明，更讓人對其興味索然。

在某種意義上，農(nóng)地確權(quán)的隱含之意，是讓農(nóng)民替國家看住耕地，以免被地方政府“侵蝕”。然而在現(xiàn)實中，被保護(hù)者與被防范者似乎更愿意結(jié)成利益同盟，聯(lián)手規(guī)避橫亙在工農(nóng)和城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)途中的法律之障，謀取雙方利益最大化。

如此利益共同體，對旨在保護(hù)農(nóng)民土地利益的現(xiàn)行法律構(gòu)成巨大反諷。其名義上的“非法”充滿種種不確定性，其間的利益糾葛與紛爭既損害經(jīng)濟(jì)效率，又增加社會運轉(zhuǎn)成本。

事實同樣表明，類似河南省的溫和“村改居”方式，在農(nóng)地確權(quán)和流轉(zhuǎn)不暢的情況下，必然陷入諸多爭議。“村改居”背后同樣利益糾結(jié)、矛盾叢生。其中不僅充滿村民們對集體資產(chǎn)處置失語的憤懣，更涉及“村民變市民”后保障無著落的隱憂，所謂城市化和工業(yè)化的超常規(guī)發(fā)展，并不會因此而捷徑自生。

面對中國當(dāng)前無可阻擋的巨大用地壓力，決策應(yīng)因時而動，順勢而為，盡快實行城鄉(xiāng)同地同價同權(quán)政策，讓農(nóng)民真正成為擁有農(nóng)地之民，擁有更充分的議價能力，以形成公開、公正、透明的土地交易市場，進(jìn)而通過市場配置實現(xiàn)土地集約化利用。

堵不如疏。全國土地二調(diào)博弈塵埃落定之時，新一輪用地博弈大幕剛剛拉開。如何解開農(nóng)地確權(quán)、流轉(zhuǎn)等困局，視乎決策智慧與決斷力。■

——編者