安徽:確權尷尬

二調未能加快推進農地確權。農民雖能拿到使用權證書，但似乎實質變化不大，而對于地方政府，遠不如搞建設用地置換更有勁頭

《財經》記者 吳金勇

安徽省宣城市國土資源局宣州區分局辦公室。

地籍科干部王純生正在桌前看幾張宣州區的衛星遙感圖像，“011是水域，013是旱地，104是農村道路這些范圍和權屬我們都要到現場核對，并畫出準確位置。”王純生解釋說。

這些圖就是第二次全國土地調查(下稱二調)的圖件正射影像圖，其比例尺為1∶10000。宣州區的影像圖共有130幅，每幅對應的實際面積為27.2平方公里。

2008年6月，國土資源局宣州區分局從國土部得到了這些圖，9月至12月，宣州區組織了40多人的專業調查隊，以影像圖為基礎，分組實地對全區每一塊土地的地類、權屬等情況進行外業調查和內業的數字化處理。

“我們主要根據‘二調’成果中的數據和圖件來制作出集體土地所有權宗地圖，然后以村為單位進行調查，并簽訂土地權屬界線協議書。”

此次安徽的農村土地確權，要確認的是宅基地使用權、農村集體土地所有權、農村集體建設用地使用權，即“三項確權”。

2008年7月國土資源部發布了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》(國土資發〔2008〕146號)文件(下稱《通知》)，《通知》下發后安徽省開始進行試點。

目前，安徽全省宅基地使用權登記發證率剛達到46%。

而按照《通知》的要求，全國各地本應在2009年年底前，基本完成這項工作。

宅基地權證成雞肋

中國的農村土地歸集體所有，集體土地包括農業用地、建設用地和未利用地，而宅基地屬于建設用地的一部分。

1993年和2005年國家曾經兩次對農村集體土地進行過少量確權，但大部分集體土地權屬證明仍沒有發放，確權工作也一度擱置，直到2007年3月《物權法》出臺。

《物權法》將宅基地使用權定義為用益物權。“用益物權是一種財產權，可以說這一規定使得農村宅基地的財產價值開始顯性化。”中國土地勘測規劃院規劃所所長張曉玲說，“物權法定，國家要想保護農民利益就要給他們權屬證明。”

基于此，2007年6月國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室公布的《第二次全國土地調查總體方案》要求，要充分利用土地調查成果，加快推進土地登記發證，完成農村集體土地所有權登記發證工作。

2009年初，國土資源部召開全國土地變更調查匯總會要求，當年全國要基本完成農村土地確權登記，確權范圍也由原來宅基地使用權一項延伸到農村集體土地所有權和集體建設用地使用權，即“三項確權”工作。

2009年3月10日開始，宣州區國土資源分局組織調查員進村逐戶實地調查。調查結果以村民組為單位報當地國土所進行初審，然后再上報區國土分局審核。審核結果在村民組內張榜公示15天，期滿無異議，則進行注冊登記，頒發證書。

截至目前，宣州區宅基地確權率為40%多。

對于宅基地使用權證，一些村民認為，有了它可以更方便在村內規范流轉房屋。比如在同村內，一處地理位置的優越房屋，正處于閑置狀態，而另一農戶的子女正要分戶申請建房，這時就會發生同一集體組織內部的流轉。

這種案例，在裘公社區劉村就有幾個。“買房比自建更合算，價格按房屋建筑面積算，大約1000元/平方米。”裘公社區居委會主任王喜林說，“這種村內流轉可以節省新增建設用地，又盤活宅基地的存量。”

但除了這種少見的需求，“證書能帶來的好處還不大，房子不能抵押，同村人買房的又太少。”裘公社區劉村村民劉啟說。

從劉村幾個村民介紹的情況來看，盡管《物權法》將宅基地列入用益物權，但只賦予農戶占有和使用兩項權利，忽略了收益權。同時農宅“一宅兩制”的特點仍未改變，宅基地屬集體所有，無償取得，不能出租買賣;房屋屬個人私有，可以出租買賣。

不過，這種制度容易導致所有權人和使用權人互相侵權。一方面，無償取得的宅基地易產生多占和浪費;另一方面，集體所有下的宅基地限制農戶向本集體外的成員流轉，而“一戶一宅”的規定又基本堵死了同村的流轉需求。

“宅基地的制度設計之所以如此慎重是因為它是農民最后的棲身之所。盡管現在大批農民在城市打工，可是一旦經濟緊縮，他們就要返鄉，如果沒有了宅基地和房屋，就會形成很大的社會問題。”張曉玲說，考慮到農民打工和返鄉的兩種可能，他們規劃所在計算《全國土地利用總體規劃》中的建設用地規模時，對這部分擺動人口是要乘上1.3倍系數的。這種“雙向占地”計算方法和目前的宅基地管制一樣，盡管有不適應市場化的地方，但確實能夠最大限度保護農民利益。

與此觀點不同，王喜林認為，如果真為農民利益考慮，國家就應該實行城鄉同地同價同權政策，允許宅基地使用權流轉和抵押。

難擋征地潮

“從土地流轉的角度來看，集體土地所有權證能夠促進經營承包權的流轉規模和范圍的增加。”宣城市國土資源局水陽國土所所長許榮根對《財經》記者說。

目前，水陽鎮的4個社區居委會、24個村委會都建立了流轉形式多樣、運行方式市場化、程序合法化、流轉合同規范化的流轉機制。在流轉承包中，農戶可以自行協商流轉，也可以委托村委會或社區居委會集中流轉。

裘公社區居委會就設立了蔬菜合作社，并以合作社名義將240畝耕地承包經營權集中，土地集約使用。這240畝地占社區總耕地面積的十分之一，轉包的經營權期限從2009年-2019年。

領到土地所有權證后，轉包的合約各方心里更踏實了。今年的轉包價格已從去年的500元/畝，漲至550元/畝，明年將達到600元/畝，后年可達到650元/畝。

不僅承包權的流轉價格看漲，所有權證還解決了以往村際土地承包經營權和所有權的爭議問題，同時促進了經營權的跨村流轉。

1995年國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》中強調，農民集體連續使用其他農民集體所有的土地已滿20年的，應視為現使用者所有。

“在沒有所有權證的情況下，出現上述情況，如果本村土地被鄰村耕種了20年，就可能要不回來了。” 裘公社區居委會主任王喜林說，“現在這種擔心沒了，我們可以跨村流轉而不必擔心所有權爭議。”

但對于農民最關心的征地程序和補償問題，即使有了所有權證，也不會有多大實質變化。按現行法律，建設單位在獲得政府批準的征用土地方案和供地方案后，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

換言之，權屬證書的主要功能在于確認補償“受益人”，而非抵擋征用本身。

確權冷，置換熱

與確權相對冷清形成對比的是，“農村建設用地置換”在安徽各地搞得紅紅火火。

宅基地的確權與集約節約利用，原本是一枚硬幣的兩面。“明晰產權和規范農村住宅兩者的關系應是相輔相成的，這在我省《關于開展農村集體土地確權和登記發證工作的通知》中規定得非常明確。”安徽省國土資源廳一位官員說。

但在現實中，兩者卻出現了分野。

地方政府更傾向于規范農村住宅—土地節約集約—舊村改造—城鄉統籌這條土地整治的路徑。據安徽省宣城市國土資源局測算，2009年至2015年，該市平均每年需新增建設用地3萬畝，相應耕地缺口約2.5萬畝，而全市舊村改造就新增耕地潛力約為10.13萬畝。

宣州區的具體做法是，首先依據“二調”成果，找到土地利用不合理的舊村或已經人口稀少的“空心村”確立先行復墾區。接下來與全體村民簽訂拆遷、補償、安置等協議，然后招標專業復墾隊伍對舊村或“空心村”進行土地復墾。最后省國土資源廳對復墾區驗收合格后，確認建設用地置換農用地和耕地指標。全區置換后的建設用地指標由區政府統一調劑。

“這既改善了農民生產生活條件，促進了新農村建設，又提高了土地利用率。而復墾后的耕地由村民組統一發包或由原村民自行耕種，增加了農民收入。”宣城市國土資源局宣州區分局規劃用地科馮正華說。

2009年宣州區建設用地置換了4000畝，今明兩年將再申報置換1萬畝。

在皖南，一些地方采取的是先置換后確權的順序。而國土部《通知》強調，開展集體建設用地流轉試點和集體建設用地整理工作，必須首先完成宅基地使用權登記發證。

這令安徽許多地方的農地確權工作，實際上處于邊推進、邊修補的艱難過程，其中尷尬，并非靠地方當局的創造性可以解決，而有賴于全局性的政策明晰和法規完善。■