外部董事制度是鑰匙

建立外部董事制度的直接目標(biāo)是為了增強(qiáng)董事會內(nèi)部的制衡機(jī)制，但受公司治理路徑依賴性的制約，不同國家針對不同類型企業(yè)要解決的問題不一樣，制度設(shè)計的側(cè)重點也不同。該制度起源于美國，以1940年的《投資公司法》為標(biāo)志，目的是為了解決“內(nèi)部人控制”，后逐步演變?yōu)橐元?dú)董為主。我國1997年引入獨(dú)董制度，動因是避免非流通股股東侵害流通股股東的權(quán)益，重點強(qiáng)調(diào)獨(dú)董要保持與大股東的獨(dú)立性。

最主要的制衡應(yīng)體現(xiàn)在董事會內(nèi)部

新型國資監(jiān)管體制建立后，解決了國企出資人長期不到位的問題，各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將破解國有獨(dú)資公司的治理問題擺在首要位置。2004年國務(wù)院國資委率先建立外部董事制度，目的是規(guī)范董事會運(yùn)作，變革“一把手”體制。北京、上海、江蘇等不少省市相繼建立外部董事制度，山東省2006年底向省管企業(yè)派出了首批外部董事，由國資委聘任并對其履職情況進(jìn)行考核評價，薪酬由國資委確定，不與派駐企業(yè)經(jīng)營效益掛鉤(以下“省管企業(yè)”、“省國資委”指山東省管企業(yè)、山東省國資委)。

1993年《公司法》實施以后，多數(shù)省管企業(yè)在首輪公司制改造中都通過“翻牌”方式建立了公司治理結(jié)構(gòu)。受產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一的制約，董事都是“內(nèi)部人”，在傳統(tǒng)干部管理體制下董事長與其他董事之間事實上是正副職關(guān)系，往往是“家有千口，主事一人”，票決制難以落到實處，董事會“有其形而無其神”，規(guī)范運(yùn)作無從談起。由于董事會缺位、越位、錯位現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致整個公司治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)癱瘓，無法形成立體的“框架結(jié)構(gòu)”，還是一個扁平化的“領(lǐng)導(dǎo)班子”。公司治理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清，省國資委行使股東會職權(quán)找不到著力點，經(jīng)理層不能獨(dú)立履行職責(zé)，監(jiān)事會難以準(zhǔn)確地監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)人員混崗分工一體化運(yùn)行，黨政聯(lián)席會仍是最主要的決策方式，“一把手”體制沒有實質(zhì)性改變。

缺乏有效的制衡機(jī)制是一切公司治理問題的企業(yè)內(nèi)部根源，而最主要的制衡應(yīng)體現(xiàn)在董事會內(nèi)部。董事會產(chǎn)生的動因是“管辦分離”，在企業(yè)界稱為“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”，理論界說是“信任托管”關(guān)系的產(chǎn)物。這些觀點是準(zhǔn)確的，但忽略了一個要素——董事會是與產(chǎn)權(quán)多元化相伴而生的，是許多人出資辦學(xué)校、企業(yè)后共同信托的產(chǎn)物。如果說議會制體現(xiàn)了“人權(quán)”的民主，董事會制度則體現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”的民主。董事代表推選自己股東的利益，相互之間具有天然的制衡關(guān)系，這是董事會實行“票決制”的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)民主、多數(shù)人決策的保證。國有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，董事會內(nèi)部的制衡機(jī)制缺少來自產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，這是規(guī)范省管企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)繞不開的難題和關(guān)鍵點。

外部董事制度是鑰匙

建立外部董事制度，是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一的前提下解決省管企業(yè)董事會內(nèi)部制衡機(jī)制的有效途徑，是規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)這項系統(tǒng)工程中最重要的一把鑰匙，對于國資監(jiān)管體系建設(shè)具有重要意義。

首先，外部董事制度為規(guī)范董事會運(yùn)作植入了內(nèi)在動力。已派出外部董事的省管企業(yè)反映，外部董事對董事會的運(yùn)作要求比較嚴(yán)格，規(guī)章制度不健全或落不到實處他們不答應(yīng)，董事會會議議題論證不充分他們不同意上會，“事情再急也不能亂了程序”，董事會比以前“難開了”，運(yùn)作的規(guī)范性有了質(zhì)的改善，凡重大問題都能提交董事會研究。有些曾擔(dān)任省管企業(yè)副職的外部董事說:“原企業(yè)的所有決策都是黨政聯(lián)席會一攬子研究，議題一般都是匆匆而過，大家基本上不發(fā)表不同意見;有意見的也不愿講，因為一把手負(fù)總責(zé)。做外部董事后，企業(yè)不可能讓我們參加黨政聯(lián)席會，參加董事會發(fā)表意見也不再看別人的臉色，有啥說啥。這不是人變了，而是體制機(jī)制變了”。還有不少人反映，派出外部董事后從制度上防止了企業(yè)重大決策一個人說了算，不再像原來是依靠主要負(fù)責(zé)人的素質(zhì)。

其次，外部董事制度能夠提高決策質(zhì)量。從省管企業(yè)的實踐看，外部董事對董事會決策至少起到了三個作用:一是外部董事比較超脫，以在董事會上行使表決權(quán)為主要職責(zé)，能夠客觀、獨(dú)立地根據(jù)個人判斷發(fā)表意見，保證了董事會真正實現(xiàn)民主、科學(xué)決策;二是外部董事受所任職企業(yè)傳統(tǒng)觀念和慣性思維影響較小，能夠跳出來進(jìn)行決策，董事在專業(yè)特長和能力閱歷上能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于增加董事會進(jìn)行商業(yè)判斷時的整體經(jīng)驗厚度;三是能夠產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，帶動內(nèi)部董事增強(qiáng)責(zé)任意識，充分發(fā)表意見，謹(jǐn)慎行使表決權(quán)。

第三，外部董事制度能夠促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。外部董事到位，尤其是超過半數(shù)以后，為董事會與經(jīng)理層、黨委會的有效分離奠定了組織基礎(chǔ)，能夠保證公司治理機(jī)構(gòu)在人員配置上的相對獨(dú)立。董事會運(yùn)作規(guī)范、履職能力不斷提高，有利于規(guī)范出資人與董事會的信任托管關(guān)系，為省國資委依法規(guī)范履行出資人職責(zé)創(chuàng)造了條件;董事逐步從執(zhí)行性事務(wù)中退出來，是決策與執(zhí)行分開的前提，有利于理順董事會與總經(jīng)理的委托代理關(guān)系;經(jīng)理層獨(dú)立承擔(dān)日常經(jīng)營管理職責(zé)，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督檢查作用;依法對重大事項統(tǒng)一行使決策權(quán)，為黨委會找準(zhǔn)定位提供了環(huán)境，有利于發(fā)揮黨組織的政治核心作用。

第四，外部董事制度能夠促進(jìn)國資監(jiān)管體系建設(shè)。外部董事占董事會多數(shù)以后，對于董事會能夠規(guī)范運(yùn)作、相關(guān)制度和機(jī)制建設(shè)到位的企業(yè)，省國資委將把高管的選聘權(quán)、考核權(quán)和分配權(quán)歸還董事會，為建立出資人、董事會和總經(jīng)理三者之間的責(zé)任傳遞鏈條提供保證，有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的層層分解。領(lǐng)導(dǎo)人員分層分類管理體制的逐步規(guī)范，也為建立分層分類考核評價體系創(chuàng)造了條件，省國資委考核評價董事會體現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值的共同要求;董事會考核評價經(jīng)理層體現(xiàn)本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的個性化要求、高管個體的崗位職責(zé)，能夠提高考核評價的針對性和科學(xué)性。實現(xiàn)個性化考核評價是進(jìn)一步健全完善激勵約束機(jī)制的基礎(chǔ)，有利于更好地激發(fā)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)的激情。

建立外部董事制度是為了增強(qiáng)董事會內(nèi)部的制衡，但制衡是手段而不是目的，更不能將制衡等同于制約，這一制度與發(fā)揮企業(yè)家作用、鼓勵董事長干事創(chuàng)業(yè)不矛盾。在產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)，盡管董事長表決時與其他董事享有同等權(quán)利，但他是大股東或首席代表，來自股東會的支持力度要大于其他董事。我們要變革“一把手”體制，但不否定董事長在企業(yè)的核心作用，在制度設(shè)計時要充分考慮這點。外部董事的工作特點，決定了他們不會干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，多數(shù)情況下不是給企業(yè)“出主意”，而是對企業(yè)的“主意”進(jìn)行判斷。企業(yè)家的作用首先應(yīng)該體現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，而國企在計劃體制下不需要發(fā)展戰(zhàn)略，直到現(xiàn)在對戰(zhàn)略規(guī)劃的重視程度仍然不夠。強(qiáng)調(diào)企業(yè)的決策與執(zhí)行分開，就是為了把董事長從瑣碎的生產(chǎn)經(jīng)營性事務(wù)中解放出來，轉(zhuǎn)變長期形成的思維方式和工作習(xí)慣，集中精力謀劃企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，抓好企業(yè)改革發(fā)展的大事。

作者為山東省國資委黨委副書記、紀(jì)委書記