關于規范檔案行政處罰自由裁量權的思考

摘要：規范行政處罰自由裁量權，是依法行政基本要求中合理行政的重要內容。根據法律規定，檔案行政管理部門對檔案違法行為人實施檔案行政處罰，可以選擇警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類，實施罰款可以選擇的行政處罰幅度--F相差十倍。規范檔案行政處罰自由裁量權應當遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結合的原則，綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節兩方面的因素。危害后果具體包括檔案的價值和數量，違法情節具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態、過錯、違法手段等方面。規范檔案行政處罰自由裁量權應在確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰、給予何種幅度的行政處罰三個方面制定具有可操作性的具體標準。

關鍵詞：檔案行政處罰 自由裁量權

檔案行政處罰自由裁量權，是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權限范圍內，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權。國務院對依法行政提出了“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統一”的基本要求，并將“要平等對待行政管理相對入，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾”明確納入“合理行政”范疇。由此可見，規范檔案行政處罰自由裁量權，是依法行政基本要求中合理行政的重要內容；是從源頭上縮小行政權力擴張，減少執法隨意性，保障執法公正，提高執法公信力的重要途徑；同時也是廉政風險防范管理，防止執法人員在執法過程中發生違法違紀問題的重要制度保障。

一、法定的檔案行政處罰自由裁量權范圍

根據《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)的有關規定，規范檔案行政處罰自由裁量權應當遵循處罰法定、公平公正、教育和處罰相結合的原則。根據法律目的，全面考慮、衡量違法事實、性質、情節及社會危害程度等相關因素，排除不相關因素的干擾；對違法事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同的同類檔案違法行為，所適用的法律依據、處罰種類和幅度應當基本相同。

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第二十四條規定，“在利用檔案館的檔案中”，有“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”、“擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的”、“涂改、偽造檔案的”違法行為，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；”“企業事業組織或者個人”有“擅自出賣或者轉讓檔案的”、“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”違法行為，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；有違法所得的，沒收違法所得”。《檔案法》規定檔案行政管理部門對檔案違法行為人實施檔案行政處罰，可以選擇警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類。而在何種情況下給予警告、罰款或者是沒收違法所得的行政處罰，顯然需要檔案行政管理部門明確適用不同種類行政處罰的具體條件。

《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)第二十八條規定“《檔案法》第二十四條第二款、第三款規定的罰款數額，根據有關檔案的價值和數量，對單位為1萬元以上10萬元以下，對個人為500元以上5000元以下。”《檔案法實施辦法》規定檔案行政管理部門實施罰款的行政處罰可以選擇行政處罰幅度，而對需要接受罰款處罰的檔案違法行為人，在上下相差十倍的法定罰款幅度內如何確定一個具體的罰款數額，顯然需要檔案行政管理部門根據涉案標的、過錯、違法手段、社會危害等情節劃分明確、具體的等級。

二、規范檔案行政處罰自由裁量權應考慮的相關因素

在查處檔案違法案件過程中，檔案行政執法人員通過調查取證查清案件事實、確定該案件屬于檔案行政管理部門法定行政處罰權限管轄范圍后，根據危害后果和違法情節對違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰作出自主決定，就是運用檔案行政處罰自由裁量權的過程。有鑒于此，規范檔案行政處罰自由裁量權應綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節兩方面的因素。

《檔案法實施辦法》關于罰款數額“根據有關檔案的價值和數量”予以確定的規定，考慮的即是將檔案違法行為造成的檔案的價值和數量這兩方面的危害后果作為規范檔案行政處罰自由裁量權的衡量尺度。

鑒于檔案的價值通常與其保管期限成正比，根據2006年國家檔案局制定的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》第六條“機關文書檔案的保管期限定為永久、定期兩種。定期一般分為30年、10年”的規定，當前應將檔案的“價值”以“保管期限”為標準具體劃分為三個等級，以檔案保管期限這一直觀標志作為判斷檔案違法行為危害檔案價值的具體衡量尺度。此外，根據《檔案法實施辦法》第三條“各級國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標準和管理辦法由國家檔案局制定”的規定，待將來國家檔案局制定館藏檔案的分級標準和辦法后，檔案違法行為危害各級國家檔案館館藏的永久保管檔案時，應將受損館藏檔案所屬的等級作為衡量尺度來具體確定檔案的價值。

眾所周知，檔案數量是通過紙張、磁帶、磁盤、光盤等多種物質載體而直觀體現出來的。考慮到長久以來紙質檔案在檔案載體中所占據的主導地位，為了簡便起見，當前應以紙質檔案的數量作為執法實踐中確定檔案違法行為危害檔案數量的基本衡量尺度，其他載體檔案的數量可換算成紙質檔案的數量而參照執行。檔案管理實踐中通常以“卷”和“件”作為計量紙質檔案數量的基本單位，由于“卷”和“件”都是按歸檔文件相互之間的邏輯聯系組合而成的，受檔案整理者主觀認識的影響，“卷”與“卷”之間、“件”與“件”之間所含頁數差異很大，不適合將其作為執法實踐中判斷檔案違法行為危害檔案數量的衡量尺度。鑒于“頁”是歸檔文件形成時受紙張篇幅支配而自然逐次流水產生的計量單位，其所表示的數量是客觀而沒有爭議的，應以紙質檔案的基本計量單位“頁”作為執法實踐中確定檔案違法行為危害檔案數量的基本衡量尺度。

行使檔案行政處罰自由裁量權考慮檔案違法行為的危害后果需要注意以下原則：在檔案違法行為危害檔案數量相同的情況下，檔案行政處罰的輕重應與檔案違法行為所危害檔案的價值成正比；在檔案違法行為危害檔案價值相同的情況下，檔案行政處罰的輕重應與檔案違法行為所危害檔案的數量成正比；在給予檔案違法行為人相同行政處罰的情況下，檔案違法行為所危害的檔案價值和檔案數量成反比。

規范檔案行政處罰自由裁量權應考慮的情節因素，具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態、過錯、違法手段等方面。根據《行政處罰法》的有關規定，給予較重檔案行政處罰應考慮下列情節因素：隱匿、銷毀違法證據或者有其他妨礙檔案執法行為的；不聽勸阻，繼續實施檔案違法行為的；脅迫、誘騙、教唆他人實施檔案違法行為的；共同實施檔案違法行為中起主要作用的；屢教不改，多次實施檔案違法行為的；在發生突發公共事件時實施檔案違法行為的。給予較重檔案行政處罰應當在法定處罰幅度中限標準以上實施處罰。給予較輕檔案行政處罰應考慮下列情節因素：檔案違法行為人年滿14周歲不滿18周歲的；受他人脅迫、誘騙實施檔案違法行為的；主動消除或者減輕檔案違法行為危害后果的；配合檔案行政管理部門查處檔案違法行為有立功表現的。給予較輕檔案行政處罰不得超過法定處罰幅度的中限。

三、規范檔案行政處罰自由裁量權的具體標準

規范檔案行政處罰自由裁量權，需要制定具有可操作性的具體標準。綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節兩方面的因素，規范檔案行政處罰自由裁量權應在以下三個方面制定具體標準：

一是確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰。根據《行政處罰法》的有關規定，檔案違法行為人年齡不滿14周歲的，精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有檔案違法行為的，檔案違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，檔案違法行為在兩年內未被發現等情況，檔案行政管理部門不得給予行政處罰。

二是確定對檔案違法行為人給予何種行政處罰。《檔案法》第二十四條對檔案行政管理部門給予警告和沒收違法所得的具體標準作了明確規定：對于實施《檔案法》規定的五種檔案違法行為的當事人，檔案行政管理部門應當給予警告的行政處罰；對于“企業事業組織或者個人”實施“擅自出賣或者轉讓檔案的”、“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”兩種違法行為有違法所得的，檔案行政管理部門應當給予沒收違法所得的行政處罰。

對于實施《檔案法》規定的五種檔案違法行為的當事人，檔案行政管理部門“可以并處罰款”。但在何種情況下給予罰款的行政處罰，在何種情況下免予罰款的行政處罰，需要檔案行政管理部門根據案件的具體情況自主決定。警告屬于申誡罰，其主要功能在于教育。罰款屬于財產罰，其主要功能在于懲罰。考慮到警告和罰款都同樣適用于五種檔案違法行為、罰款必須和警告并處的法律規定，以及輕微檔案違法行為危害后果不大的實際情況，檔案行政處罰應高度重視其教育功能。針對輕微檔案違法行為的當事人，應倡導檔案行政管理部門給予警告而免予罰款的行政處罰。具體來講，應以檔案違法行為危害到的檔案的價值和數量相結合規定適用罰款處罰的具體標準。對于在此標準之下的輕微檔案違法行為的當事人，只給予警告而免予罰款的行政處罰。

三是確定對檔案違法行為人給予何種幅度的行政處罰。在檔案行政管理部門可以適用的警告、罰款和沒收違法所得三種行政處罰種類中，警告屬于申誡罰，沒有需要考慮的處罰幅度。為了剝奪違法行為人實施檔案違法行為所獲取的非法利益，沒收違法所得的處罰幅度顯然應當與檔案違法行為人所獲得的違法所得相當。

鑒于《檔案法實施辦法》規定檔案行政管理部門適用罰款可以選擇的行政處罰幅度上下相差十倍、檔案行政處罰自由裁量權過大的實際情況，為了使檔案行政管理部門行使行政處罰自由裁量權時有所遵循而不至于對類似的案件罰款數額過于懸殊，應當本著適當縮小罰款自由裁量權空間的目的，把上下相差較大且等級單一的法定罰款幅度，在執法實踐中進一步細分為上下相差較小的若干個等級。與檔案違法行為的危害后果相對應，每一個等級的罰款幅度分別適用于檔案違法行為危害的檔案的價值和數量的一個具體范圍。設定罰款幅度等級的基本原則是，罰款數額與檔案違法行為危害的檔案的價值和數量成正比。在同一等級的罰款幅度內，則綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節兩方面的因素來確定罰款的具體數額。總的原則是罰款數額的大小與檔案違法行為的危害后果嚴重程度和情節惡劣程度成正比。

綜上所述，規范檔案行政處罰自由裁量權應當綜合考慮檔案違法行為的危害后果和違法情節兩方面的因素。危害后果具體包括檔案的價值和數量，違法情節具體包括檔案違法行為人的年齡、精神狀態、過錯、違法手段等方面。規范檔案行政處罰自由裁量權應在確定對檔案違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰、給予何種幅度的行政處罰三個方面根據實際情況制定具有可操作性的具體標準。

注釋：

①《國務院全面推進依法行政實施綱要》(國發[2004]10號)

②《北京市關于規范行政處罰自由裁量權的若干規定》第四條、第五條(京政發[2007]17號)

作者單位：北京市檔案局