構建福建國有資本經營預算管理模式的實踐與探索

【摘要】2007年福建對所出資企業試行國有資本經營預算體系，出臺國有資本收益收繳管理辦法，但國有資本收益收繳多年來仍未實現，省級國有資本經營預算制度也尚未建立。為此福建需建構國有資本經營預算體系，建立和實現國有資本預算、公共財政預算、社會保障預算三種預算體系，建立國有資本經營預算三級預算編制組織體系，完善規范的國有資本收益收繳制度；在海峽西岸經濟區的戰略框架下，促進國有資產的保值增值。

【關鍵詞】國有資本經營預算;國有資本收益;海峽西岸經濟區

Practice and Exploration on the Construction of the Fujian’s State-owned Capital Operation Budget Management

Zheng Xiaoling

(School of Economics，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

Abstract：Fujian province tried out the state-owned capital management budget system on the state capital invested enterprises and published collection management practices of state-owned capital gains in 2007. But the state-owned capital revenue collection has not yet been achieved over the years and also the provincial state-owned capital operation budget system has not yet established. Therefore， Fujian province has to establish and improve the local state-owned capital operating budget system and three budget systems which are called “the state-owned capital budget”， “public financial budget”， and “the budget system of social security”. Under the strategic framework of the economic zone on the Western Coast of the Taiwan Straits ， Fujian province should set up the three levels of budget establishment organization system in the state-owned capital management budget， improve and standardize the collection system for state-owned capital gains， maintain and increase the value of state-owned assets.

Key words：state—owned capital management budget; the profit of the state property; economic zone on the Western Coast of the Taiwan Straits

國有資本經營預算，是指國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人的身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本收益支出計劃的專門預算。[1] 2007年《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《試行意見》）的發布，以及次年中央本級國有資本經營預算的實施，標志著熱議多年的國有資本經營預算制度最終得以確認并進入實際操作階段。根據國務院和國資委的相關指示精神，2006年福建省就開始研究部署國有資本經營預算的編制工作，率先于2007年初結合本省實際制定并出臺了《國有資本收益管理暫行辦法》等的相關政策文件，重點對部分所出資企業進行模擬試編國有資本經營預算和國有資本經營收益收繳工作。但是近幾年來，國有資本收益收繳的工作并沒有實質性的展開。為此本文就福建省國有資本經營預算制度的近期實踐和建構思路作一簡要分析與探討。

一、福建省國有資本運管現狀概述

2004年5月19日，福建省人民政府國有資產監督管理委員會成立，正式對省屬國有企業履行國有資本出資人職責。其中，福建石油化工（集團）有限責任公司、福建省輕紡（控股）有限責任公司、福建省物資（集團）有限責任公司、福建省冶金（控股）有限責任公司等29家集團企業為省國資委首批履行出資人職責的企業。近幾年，國資委對所出資企業進行整合改組，通過改革和重組，國有資本進一步向基礎性、支柱產業和重要行業集中，國資委所出資集團企業變更為18家。2007年福建省國有企業總戶數（包括廈門市）為3，686戶，資產總額為5，486.62億元。（見表1）2008年福建省國資委所出資企業完成投資313.23億元，完成年度計劃的102.71%。其中所出資企業全資、控股的省重點項目完成投資255.55億元，完成年度投資計劃的103.62%。

2009年福建省國有企業總數為3，583戶，國有資產總量為8，000.79億元，主要分布在沿海地區的福州市、廈門市、龍巖市、泉州市、漳州市（見表2與表3）。截止2010年5月底，省屬所出資企業 資產總額2，804.96億元，同比增加454.18億元，比增19.3%，有5家企業資產總額超100億元。這些情況表明，國有資本不僅在在保值增值方面取得了明顯成效，成為了福建省經濟社會發展的主導和支撐力量，而且在推動國有經濟結構和布局的戰略性調整，增強國有經濟的控制力方面發揮了重要作用。

二、福建省實施國資經營預算的進展與特點

2007年國務院《試行意見》頒布后，福建省隨即著手研究部署國有資本經營預算的試點工作，經過近三年的探索，雖然尚未形成了完整規范的國有資本經營預算制度，但在構成國資經營預算重要內容的國資收益征繳管理方面已經取得了實質性進展。

1.國有資本經營預算編制的探索

福建省國有資本經營預算體系尚未建立完善。2006年9月在福建省企業國有產權管理工作會議上，對于國有資本經營預算編制的問題提出了三點意見：一是要求兩步走，先開展省屬國有資本的收益管理工作，待國家的相關辦法出臺后再根據福建省省情開展國有資本經營預算工作；二是國資委作為省屬企業國有資本收益收支計劃的編制主體，按“方向明確，簡便易行，監管到位”的原則編制收支計劃草案，經福建省財政廳后報省政府批準執行；三是明確國有資本收益收繳專戶設在福建省財政廳，國有資本收益支出應嚴格遵照福建省政府批準的支出計劃執行，并明確由國資委負責編制每一年度收益收支執行情況的報告，經省財政廳商議后于編制下一年度收益收支計劃之前向省政府報告，同時明確由國資委、省財政廳共同監督并審查國有資本收益資金撥付后的使用情況。從2007年1月1日開始，對部分所出資企業進行模擬試編國有資本經營預算和國有資本經營收益收繳工作。

2.國有資本收益的制度與執行

2007年1月13日福建省政府下發了《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》根據《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》和省政府《關于深化產權制度改革大力發展混合所有制經濟的若干意見（試行）》（閩政〔2004〕9號）等有關法律法規和政策規定，結合福建省的實際情況，制定國有資本收益的相關管理辦法。

(1)征收主體。《通知》明確規定，省國資委是所出資企業國有資本收益收支計劃的編制主體，省國資委按“方向明確，簡便易行，監管到位”的原則編制所出資企業國有資本收益收支計劃草案。省國資委編制的國有資本收益收支計劃草案，經省財政廳商議后，報省政府批準。收支計劃在具體執行中若需調整，報批程序仍按上述步驟進行。

(2)收繳范圍。征繳范圍為福建省國資委履行國有資產出資人職責的省屬所出資企業，即國有獨資企業集團（總公司）和國有控股企業。

(3)收繳比例。所出資企業應當上繳利潤比例原則上不得低于當年度企業可分配利潤的20%直至全額。其中企業可分配利潤是指按經審計的會計報表計算并彌補以前年度虧損、計提法定盈余公積金后的企業凈利潤。國有控股公司應當按省屬國有股權比例分紅，堅持同股同利，任何企業和個人都不得以任何形式侵犯、放棄國有股的權益。

(4)繳撥方式。福建省財政廳設立所出資企業國有資本收益收繳專戶，負責對國有資本收益資金的監繳及撥付工作。省財政廳負責對國有資本收益資金的監管，省國資委是國有資本收益收支計劃的編制主體及實施、執行者，接受財政部門的監督，并負責通知和督促國有資本收益的繳交。國有資本收益資金實行專戶專存、獨立核算。

(5.)收入構成。國有資本收益包括所出資企業應上繳的凈利潤、股利和國有產（股）權轉讓收益以及其他收益。

(6)使用方向。國有資本收益基本用于國有企業改革和國有經濟結構戰略調整所需費用支出，主要包括：①補充企業改革成本不足，即為為符合條件的所出資企業在改革中人員安置提供的部分資金支持；②資本性支出，是指以實現國有資產保值增值為目標，根據市場經濟原則和國有經濟布局結構戰略性調整規劃等要求，補充企業或項目的資本金。③擔保支出，即經省政府批準后建立“所出資企業專項擔保資金”的支出；④其他專項補貼和應對突發事件所需的必要支出，如解決國有企業和單位改革發展中其他重大問題。

2008年1月29日福建省國資委下發《福建省人民政府國有資產監督管理委員會關于實施所出資企業國有資本收益管理有關事項的通知》（閩國資產權〔2008〕25號）（以下簡稱《通知》），《通知》要求各出資企業根據省國資委批準的利潤分配方案， 本單位國有資本收益收繳及支出計劃草案，并于2008年4月15日前上報省國資委。各出資企業應按省國資委廈大的國有資本收益收繳通知書中所要求的時間及金額，將應繳收益上繳至省級國有資本收益收繳專戶。

三、福建省實施國資經營預算存在的問題及成因分析

福建省雖然明確了國資委作為國有資本經營預算編制的主體，并且制定了國有資本收益的相關管理辦法，為開展國有資本經營預算編制工作奠定了前期基礎。但是尚未在國資委層面上展開國有資本經營預算編制的實際操作。究其原因主要有以下幾個方面：

第一，國有資本收益上繳困難，預算收入來源有限。由于福建省國有企業經濟效益低下，整體運營質量不高，在企業稅費負擔較高的情況下，利潤難以上繳。國有資本投資收益難以實現。中小企業改制過程中，國有資本被無償劃給個人，產權轉讓收入難以上繳財政。由于缺少穩定的收入來源，使建立國有資本預算長期處于“虛置”狀態。

第二，由于歷史原因，一些行業的企業仍然由原來的行業部門進行直接管理，比如宣傳部門等。國有資本經營預算要成為一個相對完整獨立的預算體系，有必要由福建省國資監管機構統一編制我省省屬所有經營性國有資產的經營預算，而不是僅僅是直接履行出資人職責16家企業，否則就難以保證我省國有資本經營預算的相對獨立性和完整性。而福建省省屬國有資產的規模本來就很小，且布局不合理，企業普遍缺乏核心競爭力，盈利能力不強，戰略性調整的任務非常重，如不是建立一個相對完整的預算體系，將不利于從整體上優化福建省國有經濟的布局和結構，不利于從整體上增強福建省國有經濟的活力、控制力、影響力。

第三，國有資產運行機制不暢，預算執行主體缺位。目前，福建省本級國有資產管理和運行模式是由省國資委直接監管16家國有企業集團公司，由這些集團公司對所屬企業進行管理。雖然大部分集團公司進行了公司制改革，但是大多數集團公司與所屬企業仍然是行政隸屬關系，還沒有完全建立起真正的以產權關系為紐帶的投資者與經營者的關系，即真正以產權關系為紐帶的新型國有資本運營體制還沒有建立。

第四，沒有理清國有資本經營預算與公共預算之間的關系。是采用“滬深模式” 把國有資本經營預算與財政公共預算相分離，各自獨立運作，共同組成政府復式預算；還是采用“穗武模式” 將國有資本經營預算作為財政公共預算的一部分，目前尚未明確。

第五，國有資本收益的使用未能體現公共財政的職能。如上述4項國有資本收益支出中并沒有提及企業支付欠繳的社會保險費問題，以及國有資本收益彌補社保基金缺口的問題。傳統體制下養老金和其他的一些社會保障資金來源沒有規范渠道，因此通過國有資本經營預算，有計劃地變現國有資產把國有資產收益彌補社保基金缺口是我國公共財政的一項特殊職能。[2]

第六，預算科目設計等技術問題有待解決。按照建立國有資本經營預算的設想，現行的《國家預算收支科目》需要重新設計，預算編制的程序、方法、預算的執行、調整和決算，以及《財政總預算會計制度》等都需要重新做出相應的規定。另外，還存在著政府預算會計與企業財務會計銜接的問題等。此外，還有財政部門內部機構設置和職能劃分的問題，政府公共預算、國有資本預算、社會保障預算收支范圍劃分的問題，國有資本收益賬戶的設置問題等，這些都阻礙了建立國有資本經營預算的進程。[3]

正是由于上述原因，致使福建省級國有資產收益的收繳幾年來一直為零。

三、福建省建構國有資本經營預算體系的初步設計

根據《預算法》，我國政府復式預算改革的目標是逐步建立由公共預算、國有資本預算和社會保障預算等組成的功能互補的預算體系。公共預算和國有資本預算都有自己的收入來源，各自平衡相對獨立，同時又密切銜接，適度互通共同構成“一體兩翼”框架下的政府預算的有機整體。伴隨國企改制的進程必然會加大兩種預算支出即公共財政支出與社保基金支出，故國資管理體制改革不能脫離公共財政預算與社會保障預算。[4]因此福建省建立國有資本經營預算制度，要切實的把國資預算從公共預算中相對獨立出來，實現國有資本預算、公共財政預算、社會保障預算三種預算體系的統一與平衡。以下是筆者對于福建省國有資本經營預算體系的初步設計：

1.建立國有資本經營預算三層級編制模式

福建省市縣各級國資委要結合本地實際，建立與之相適應的責權明確的國有資產管理體制，以及體現與市場經濟有機結合的國有資產管理的基本模式和組織形式，即建立“國有資產管理機構（所有者）、國有資產運營機構、國有資產實體經營單位（國有企業）”三個層次的國有資產監管運營的基本框架。與此相適應，國有資本經營預算由財政部門代表政府，委托授權同級國有資產監管部門編制并報由財政部門，連同公共預算匯編成政府預算呈報同級人民代表大會批準執行。國有資產營運機構或權屬企業是基層國有資本經營預算的編制主體，負責制定本級次預算并上報國有資產監管部門，組織預算收入的收繳和支出的管理，完成預算目標。經過審批的預算由同級國有資產管理部門組織執行，并下達給所屬單位具體實施。以此形成“國有資產管理部門——國有資產營運機構——權屬企業”模式。這一模式下的國有資本經營預算編制級次要按照其管理模式進行三級編制，即權屬企業編制三級國有資本經營預（決）算；國有資產營運機構編制二級并匯總三級國有資本經營預（決）算；國有資產管理部門編制一級并匯總二級國有資本經營預（決）算。

2.建構規范的國有資本收益收繳制度

(1)財政部門及各級國有資產管理部門應全面核實各項國有資本收益范圍，確保國有資本收益應繳盡繳；嚴格執行各項國有資本收益上繳標準，確保國有資本收益足額上繳；認真遵守各項國有資本收益上繳時間，確保國有資本收益按時上繳。

(2)建立考核和激勵約束機制，要把國有資本收益繳納完成情況，作為考核評價企業經營管理者經營業績的重要依據之一，并與兌現年薪和獎懲及人事任免掛鉤。

(3)建立責任追究制度， 對未按規定期限繳納國有資本收益的企業，拒絕繳納國有資本收益的企業， 拖欠、挪用、截留及私分國有資本收益的，追究相關的責任并予以懲罰。

3.細化國有資本經營預算的收支范圍

具體包括：（1）一般收支項目。（2）債務收支項目。 國有資本的收益使用應按照建立統一國家財政的需要 一般應用于特定行業和企業的再投資，從而實現”稅保國家財政，利活國有經濟，費養社會保障”的改革目標。

4.建立統一的國有資本經營預算報表體系

目前我國各類預算的編制格式主要采用政府預算報表格式，但國有資本經營預算的編制是否仍簡單地采用該格式則值得探討。運用政府預算報表格式編制國有資本經營預算，能有效反映預算收支平衡情況，但仍有其不足之處。這種報表只反映當年國有資產增量情況，而無法反映歷年國有資產存量的積累情況，并且難以反映預算年度國有資產保值增值情況。再者這種編制方式不便于正確反映預算收支性質 ；也無法反映國有資本經營預算的宏觀經濟效益。而我們編制國有資本經營預算的目的主要在于了解經營性國有資產的收支、資產、負債、盈利及現金流動狀況。

因此，為更好地體現國有資本經營預算的編制目的，國有資本經營預算的編制內容應由年度的收支計劃和要達到的預期盈利目標組成，即除采用政府預算報表反映當年的經營性國有資產收支情況外，還應采用企業會計報表形式綜合反映經營性國有資產的保值增值情況，以及運用附表及經營報告說明國有資產的經營績效情況、財務狀況的變動情況及重大事項的披露等，以使公眾及時了解受托責任方的充分信息。

[注釋]

①主要包括：福建石油化工集團有限責任公司、福建省輕紡（控股）有限責任公司、福建省交通運輸集團有限責任公司、福建省冶金（控股）有限責任公司、福建省船舶工業集團公司、福建建工集團總公司、福建省汽車工業集團公司、福建省煤炭工業（集團）有限責任公司、福建省建材（控股）有限責任公司、福建省投資開發集團有限責任公司、中國（福建）對外貿易中心集團有限責任公司、華閩（集團）有限公司、福建中旅集團公司、福建省電子信息（集團）有限責任公司、福建省華僑實業集團有限責任公司、福建省機電（控股）有限責任公司、福建廈門經貿集團有限公司、福建省高速公里有限責任公司。

②省屬企業是指福建省國資委行使出資人職責的16家企業及其權屬企業。

③屬所出資企業，是指指福建省國資委行使出資人職責的16家企業。

④2009年度福建省企業國有資產總體情況。[EB/OL]．http://www.fjgzw.gov.cn/NewsInfoShow.aspx?newsid=23645columnID=8，2010-06-01.

⑤ “滬深模式”是上海和深圳的國有資本經營預算編制模式。此模式把國有資本經營預算與財政公共預算相分離，各自獨立運作，共同組成政府復式預算。其國有資本經營預算工作實行“一個體系，兩個層次”的管理，即“一個國有資產經營預算體系，分企業集團國有資產經營預算和市本級國有資產經營預算兩個層次”。

⑥ “穗武模式”是武漢和廣州的國有資本經營預算編制模式。此模式把國有資本經營預算納入財政預算，由國資部門負責國有資本收益的收繳和使用，財政部門負責管理。其預算管理分市本級國有資本經營預算和營運公司國有資本經營預算兩個層次。

⑦國有資產產權轉讓與國有資產經營收入都作為預算收入列表，但其所反映的經濟性質卻截然不同，資產產權轉讓收入反映的只是國有資產由實物形態向價值形態的轉變，以及價值形態的國有資產產權在不同的產權主體間的轉移，國有資產總量并未增加，而資產經營收入反映的是我國資產總量的增值。

[參考文獻]

[1] 鄧子基.略論國有資本經營預算[J]．地方財政研究，2006（1）：9.

[2] 閆明杰．國有資本收益收繳中存在的問題及對策[J]．國有資本管理，2009(6)：69.

[3] 文宗瑜，劉 微．國有資本預算編制和審批[J]．國有資產管理，2005(8)：46.

[4] 鄧子基，陳少暉．國有資本財政研究[M]．北京：中國財政經濟出版社，2006：166-167.