全球生產網絡下產業發展中的政府角色

[摘要]全球生產網絡的存在使產業發展跨越國界，它以跨國公司為主體，給參與國家的工業化發展帶來機遇。擺在當前各國政府面前的問題是，是利用市場力量推動全球網絡下產業的發展，還是積極發揮政府在產業中的促進作用?文章回顧了有關政府介入經濟發展的理論，并以新加坡信息產業為例，說明了發展中國家政府應在產業發展中起主導作用;在此基礎上分析了對中國政府以及中國信息產業發展的借鑒。

[關鍵詞]全球生產網絡;政府;新加坡;信息產業

[中圖分類號] F49 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)07-0087-06

[收稿日期]2009-10-30

[作者簡介]安淑新(1976-)，男，山東泰安人，中國社會科學院投資系博士研究生，專業為國民經濟，曾在中國經濟導報社、中國證券市場研究設計中心工作，在國內期刊報紙發表多篇文章;徐麗梅(1975-)，女，山東煙臺人，助理研究員，博士，主要研究方向是產業經濟和信息產業。

全球生產網絡(Global Production Network， GPN)是指跨國公司將產品價值鏈分割為若干個獨立的模塊，每個模塊都置于全球范圍內能夠以最低成本完成生產的國家和地區，進而形成的多個國家參與產品價值鏈的不同階段的國際分工體系。隨著世界經濟一體化進程的加快，全球生產網絡深刻地影響到一國產業的組織方式和發展變革，使其成為全球網絡上的一個節點。在這種背景下，跨國公司的進入為東道國的產業發展帶來許多機會，東道國也需要開放市場以促進生產要素的國際流動。這個過程中需要政府維持穩定的政治環境、改善基礎設施、培養專業技術人員等;但另一方面，政府對產業過多的介入又似乎阻止了市場的自由競爭、抑制了當地企業的創新。那么，在全球生產網絡特征下的產業發展和升級過程中，政府究竟應有怎樣的角色和定位，才能夠促進跨國公司和當地企業平衡發展，促進產業的全面進步?本文在對相關理論回顧的基礎上，以新加坡信息產業為例，對政府在產業發展中的角色定位進行探討，并提出對中國的啟示。

一、理論回顧

關于政府對經濟發展的介入以及發展中國家技術能力建立的基本理論有兩種:新古典主義方法和結構主義方法。新古典主義強調市場—價格機制的作用，主張自由競爭，反對國家干預。他們認為對于所有國家最好的發展策略是使經濟自由化，政府不需要過度干預。一般的經濟體都會自然地朝著充分就業、深入創新以及更高增長率的方向發展。政府的角色僅僅是為經濟發展提供一個穩定的宏觀環境:國際產品和要素流動充分開放，為私人部門提供指導，并且提供基本人力資本和基礎設施等必要的公共物品。這種理論認為，任何影響企業自由發展模式的政策介入都是一種歪曲，引導社會偏離自由市場下的最優分配。對于發展中國家，由于不是在經濟發展前沿進行革新，因而從事的不是最先進的有意義的技術活動。新加坡、韓國或者臺灣等許多東亞國家和地區成功地發展了經濟，新古典主義認為它是由于自由貿易和其他非干涉主義政策的原因，而不是政府主導的原因。新古典主義的理論是建立在經濟人等許多假設條件之上，在現實中有許多局限性，因而許多經濟學家并不認同它。

另一種是結構主義方法。結構主義認為新古典主義經濟學是發達市場經濟的產物，其理論并不適用于發展中國家，結構主義主張創立一種適合于發展中國家社會經濟發展的理論思路。他們回擊了新古典主義者有關政府干預造成“扭曲”并降低市場效率的說法，認為那種純理論意義上自由的、不受管制的市場依賴于許多現實中幾乎不存在的條件;市場雖然有力量，但它們不完善，尤其那些支持市場運行的機構經常是薄弱的或缺席的。為了使現實的市場正常運轉，強有力的甚至是擴張的政府干涉必不可少[1]。他們相信政府可以通過保護、補貼、廉價信貸等政府干預方式，為投資者提供資助，并通過直接投資來突破關鍵性的瓶頸，政府的計劃和控制必定能彌補市場失靈。在對東亞國家經濟成功的分析中，Stiglitz (1996) [2]認為“當信息是不完美的和市場不完善的時候，政府的介入能夠使每個人變得更好。”因此，政府在改善市場結果方面扮]重要角色。

關于以上兩種方法哪種是合理的并且能被應用到發展中國家，一直存在著爭議。我們通過對新加坡信息產業發展的經驗，來分析一國政府在經濟發展中的角色和作用，由此得出對中國經濟及信息產業發展的啟示。

二、新加坡①信息產業發展經驗

借鑒新加坡信息產業的發展經驗，有其重要原因:首先，發展中國家和地區更多地參與了全球生產網絡，尤其東亞地區是全球生產網絡最活躍的參與者;其次，信息產業既是全球生產網絡的主體，也是全球生產網絡的重要推動力量;最后，中國作為發展中國家，借鑒同樣有殖民經歷的弱小國家新加坡的經驗，而不是歐美發達國家的產業發展經驗，無疑更加直接而有益。因此這里以新加坡信息產業發展為例，探討政府在促進產業發展中的角色和作用。

(一)信息產業的概念

關于信息產業一直沒有一個標準定義，目前國際上對信息產業的界定有美國商務部發布的《數字經濟2000年》、美國信息產業協會(AIIA)、北美自由貿易區1997年聯合制定的《北美產業分類體系》(簡稱NAICS)、歐洲信息提供者協會(EURIPA)、日本的科學技術與經濟協會等的不同定義，我國的許多學者也對此提出了很多觀點。概況起來，信息產業主要包括:(1)信息產品制造業，制造ICT用品和設備，包括計算機設備制造、通信與網絡設備以及其他信息設備制造;(2)信息服務業，制作、創造和傳播信息內容和服務，包括軟件產業、數據庫開發業、其他內容服務業等;(3)網絡基礎設施，建立起人類與物質的ICT設備之間的聯系，從而使信息內容能夠流動和交換。

如圖1所描述，一個國家信息產業的幾個部分互相聯系，并且通過網絡基礎設施與地區的和全球的經濟互相聯系。這個概念框架表明了兩點:首先，隨著經濟活動全球化的趨勢，“創作-制造-移動-應用”的價值鏈將在空間上被分離，這種分離將影響到物質產品和信息內容的產業價值鏈，這就為外包的產生創造了條件。高成本地區將其生產轉移到創造性活動中，或者將它們自己變成區域的分配中心(物質產品的物流和供應鏈中心;信息產品的內容集合、傳播以及出版中心)，而把ICT產品的生產和裝配等低附加值活動外包給低成本地區。第二，隨著數字集中趨勢的發展，ICT產品、信息內容、網絡和信息化通過數字集中集合在一起，而分離出ICT產品的傳統產業邊界正在消失，從一個產業進入到其他產業的領域。因此對信息產業的理解，不僅應考慮到價值鏈的空間分布，還應考慮到其中相關部分的成長，否則難以斷定一個具體組成部分的成長。

(二)新加坡信息產業發展概況

20世紀60年代末以來，隨著美國和日本電子信息企業開始在亞洲進行生產再分配，新加坡成為電子信息工業全球生產網絡的一個重要環節。在世界銀行公布的2007年各項評比當中，新加坡連續5年在全球IT排名中名列前3位。根據新加坡信息通訊管理局(IDA)的信息產業統計調查，新加坡的信息產業收入在2005年、2006年和2007年分別增長8.9%、19.9%和13.8%;2008年達到581億新元，比2007年增長12.4%。新加坡有一個非常開放的經濟，高度依賴于外國投資和外貿，但政府在產業發展中具有相當有力的控制。這里就以新加坡信息產業的發展為例，說明全球生產網絡下地方政府對經濟增長和產業發展進行政策推動的效應和必要性。

1. ICT制造業[4]

20世紀70年代新加坡的信息產業以消費類電子產品生產和基礎電子元器件組裝測試為主;80年代逐漸進入計算機和外圍產品的制造;90年代中期，重點轉移到先進電子組件的生產，主要是半導體晶片加工、先進線路板組裝和精密光電元器件，同時以勞動密集型為特點的計算機和外圍裝配活動也開始了;到2000年，電子元器件成為新加坡ICT制造業中最大的產業部門(表1)。

在過去40年里，新加坡電子產品制造占制造業的份額一直呈上升趨勢，電子產品制造的勞動生產率增長和資本密集程度也都超過制造業的平均水平。但是新加坡的ICT制造業從2000年以來經歷了一個顯著的下降，無論是產值、增加值、就業人數，還是在制造業中的占比等，尤其從2000年到2004年期間都有一個絕對下降的過程(表2)。雖然ICT制造仍然占據新加坡制造業的最大份額，但它的意義已有所改變。

在新加坡ICT制造業中，一個非常顯著的特點是，外國跨國公司占據了絕大部分市場份額。90年代新加坡的電子信息制造業中，外國公司占據了80%以上的資產份額和90%以上的增加值;2004年新加坡的專利所屬，有2/3是外國公司。美國、日本和歐洲跨國公司都將其生產網絡擴展到了新加坡。它們通過在新加坡設立地區營銷、技術支持、地區采購，以及產品研發機構或者地區運營總部等，在新加坡的ICT制造業中占據了統治地位，使新加坡的ICT制造業高度依賴于外國公司。因此新加坡信息產業的發展是以外國跨國公司的統治為特征。

2. 信息內容產業和ICT服務業

新加坡的信息產業主要以ICT制造業為主，信息內容和服務業只占據很小的比例:1994年傳統的信息內容產業(出版、印刷和傳統媒體)的增加值只占信息制造業的1/4。近幾年信息內容和服務業增長迅速(表3)，IT服務、IT銷售和遠程服務的綜合增加值已顯著超過ICT制造業的平均增長水平。盡管新加坡的IT服務和軟件增長突出，但它更多采取的是勞動密集型的合同項目或系統整合服務，而不是智力資產的創造和商業化;而且在新加坡的ICT服務業中，電信服務一直占據著絕對重要的比例，1996年為73.8%，2003年仍舊達到69.9%;另外，在信息服務公司中，ICT服務公司的規模都偏小。盡管政府力促新加坡成為一個地區性的ICT服務節點，但ICT服務僅僅有一半的銷售用于出口。許多IT服務公司，尤其一些小公司，主要依賴當地市場。

(三)新加坡政府在信息產業發展中的角色

早在1981年，新加坡政府就把信息產業確定為主要競爭力的產業，因而采取了不同于其他先進信息社會的發展路徑。政府在產業發展中起到了絕對重要和主導的作用。如果沒有政府強有力的介入，新加坡ICT制造業的飛快發展是不可能的。

1.跨國公司杠桿策略

新加坡通過吸引跨國公司投資的方法促進信息產業的發展。這一政策通過其權利機構——經濟發展委員會(EDB)被貫徹執行。EDB為了促進跨國公司根植于新加坡，推出了一系列政策措施，包括吸引全球跨國公司投資、給予外資以國民待遇、特定產業的人力資源訓練項目、公共科研機構的研發合作等。一旦跨國公司參與了新加坡具體的產業活動，各種政策和策略就不斷鼓勵它擴展角色，升級操作，積極參與當地產業的發展。新加坡在硬盤驅動器、半導體晶片制造，以及外包等方面的成功都與跨國公司杠桿策略有著密切的關系。但另一方面，這種策略同時也導致新加坡對外國公司的高度依賴，甚至在一定程度上阻礙了當地企業的發展，使當地企業的規模和競爭力不夠強。新加坡的IT服務和軟件產業發展薄弱，尤其缺乏具有競爭力的當地企業，也可能是跨國公司策略的一種結果。

2.通過政聯企業(Government-linked Companies， GLCs)對戰略部門實施控制

新加坡的政聯企業是指政府股權占20%以上、被政府有效擁有或控制的企業。政聯企業自從新加坡獨立自主以來，就在其經濟發展中扮]著策略性的關鍵角色。對于那些關系國家前途、投資大風險大、私人資本不敢涉足的投資行業和領域，新加坡政府或和私人企業一起進行投資，或單獨投資，這樣就形成了代表政府意志的政聯企業。通過大量政聯企業，新加坡政府的力量覆蓋了電子信息以及航空、遠程傳播、銀行、物流服務、輪船建造甚至食物生產等戰略性的產業部門。依靠對這些部門或產業的影響和控制，政府實施針對性的產業政策。

3.積極的基礎設施開發和社區設施提供

從80年代開始，新加坡就通過“國家電腦化計劃”、“全國資訊科技藍圖”、“IT2000——新加坡智慧島”、“資訊通信21世紀藍圖”等規劃和政策，在全島鋪設寬帶網絡，在學校里大規模部署IT設施，建設電子商務網絡基礎設施，全面開放電信市場，提供以公民為中心的電子政府等。2003年，新加坡確立了最新的“全聯新加坡”藍圖，旨在把新加坡建成全球的信息化強國。政府對遠程傳輸設施的早期大量投入，是新加坡成為地區性傳輸中心的重要因素。

4.通過土地和公共住房政策，深入體制改革

新加坡政府為了支持工業發展，一直對土地市場進行干預，將大量土地的擁有和控制權掌握在政府手中[4]。政府除了保留大量的制造業用地，還有專門的立法允許出于開發目的而強制征用私人土地，以及必要時對工業用地提供補貼。例如， JTC國有公司提供的工廠和土地租賃可以作為一種政策工具，及時緩解行業困難，行業利潤提高后再調高價格;另一個政府積極的工業用地政策例子是80年代初為刺激RD而進行的科學園開發，以及征用大片土地支持半導體晶片加工廠集群的發展。

5.人才政策

新加坡總理吳作棟曾經指出:“從全世界搜羅人才對新加坡的持續發展至關重要，如果我們不面對挑戰，新加坡將成為一個只有幾百萬人口的無足輕重的城市”。政府把培養和引進人才作為發展戰略大計，通過諸如永久居住和就業控制、吸收外國工人、大范圍的公共獎學金系統等措施在勞動力市場上施加重要影響。為了招納國外優秀人才，新加坡政府為外來人才提供優厚待遇，為企業在聘用國外人才上的支出實行減免稅;政府還通過調低個人所得稅、出資為外籍人員提供培訓機會等手段進一步吸引人才。新加坡400多萬人口中，約1/4是長期工作和生活的外國人。

新加坡政府在實施各種政策措施時，注重將其整合成一種較大的、綜合的經濟發展策略，這種策略要將新加坡定位于全球貿易和資本流動系統中的一個重要商業節點。總之，政府顯示出一種能力，那就是能夠采取綜合的、完整的策略方法去推進技術擴散和促進產業發展。

三、產業發展中政府控制與市場化的平衡

在發展中國家，由于體制機制的不完善和市場存在缺陷，不僅企業的運行容易受阻，而且生產要素的流動和價格機制也容易產生障礙，導致市場失敗。全球生產網絡下跨國公司的進入和當地企業的運行，不僅僅依賴于他們自身的能力，而且也依賴于當地的制度和組織、基礎設施、勞動力狀況等市場環境，這些所有因素組成了一個系統——協調系統，描述如下:

在這個協調系統中，政府的策略和刺激對其他各因素起著主導作用，同時政府要進行制度和組織以及基礎設施的建設，從而支持市場、跨國公司、供應商和消費者等其他各因素，這表明政府干預的必要性。過去的產業政策主要為新生產業提供保護，而今天隨著世界經濟形勢的變化，產業政策的主要目標是用于與要素市場的協調，通過增加生產性要素的流動性，積極參與全球價值鏈競爭，從而建立起當地的技術能力。各國吸引跨國公司進入的一個重要原因就是吸收其先進技術，但政府同時應有戰略性政策進行配合，以修正市場缺陷，充分利用各種資源稟賦，甚至創造新的要素稟賦、制度、市場結構和產業，為企業的有效運行提供良好環境。

東亞是政府主導發展型國家，在自然條件并不優越、工業基礎和技術力量薄弱的基礎上，卻取得了幾十年經濟高速增長的優秀成果，最根本的成功經驗就是發揮了國家在市場經濟中的主導作用。近幾年隨著經濟的全球化和技術進步，東亞國家的政府對經濟和產業的干預不是變得越來越少，而是變得越來越強烈;在政府的主導和干預下，使經濟進入一個新的增長階段。新加坡作為有代表性的東亞國家之一，政府從90年代就認識到政府干預的必要性，并開始制定促進跨國公司和當地企業平衡發展的政策。新加坡的信息產業通過全球跨國公司杠桿策略得到很好發展，但近幾年發展速度明顯減緩，因此急需加強政府的策略推動——促進富有冒險精神的ICT企業環境的建立和國內企業的壯大。

全球化信息經濟的變動將加速兩個矛盾的對立:一方面，在全球規模上將有越來越多的各種ICT產業合并;另一方面，這種合并進程將不斷地被熊彼特創新理論所證實，在ICT領域將出現許多新的革新和產業。這種矛盾，更需要政府的調整和引導。政府需要給予扶持和激勵，引導企業致力于能代表先進技術、符合國家利益的產業;政府也要采取措施，促進產業內和產業間的聯合與兼并，促進企業規模的擴大和競爭力的提高。總之，市場經濟的發展離不開政府的角色，在政府的主導和推動下，使經濟與產業沿著正確的軌道向前發展。正如美國著名經濟學家斯蒂格利茨所說:“不要把市場與政府對峙起來，而應該是在二者之間保持恰到好處的平衡。”發展市場經濟，不能夠排斥政府的作用。

四、全球生產網絡下信息產業發展:對中國的啟示

20世紀90年代以來，中國的信息產業保持了相當高的增長速度，已成為國民經濟的新興先導產業和核心基礎產業;但同時也存在顯著問題，中國的信息產業處于全球產業鏈的下游，利潤率逐步降低。如何在這種局面中尋求整體突破，如何定位政府的角色和作用，我們以新加坡信息產業的發展經驗考慮對中國的借鑒。

1. 發揮政府在經濟和產業發展中的作用

在現階段的中國，政府實際上肩負著經濟轉軌、經濟發展和宏觀調控三大使命[1]。政府的作用之所以必不可少，是因為在市場經濟遠未完善的發展中國家，政府除了要承擔發達國家要承擔的諸如宏觀經濟調節、對基礎設施投資等任務外，還要承擔發展中國家政府必須擔負的特殊使命:保護和促進本國工業發展，利用產業政策調整經濟結構，努力促進技術進步等，甚至還要完成經濟轉軌所要求的促進競爭、培育企業家隊伍、履行法律法規等使命。這些任務密切聯系在一起，政府的干預必不可少，甚至在某些方面應當強化。而信息產業作為國家重要的戰略性產業，其健康發展更需要國家在政策、資金、服務和人才方面提供有效保障。政府要加大對信息產業的投入力度，建立對信息產業投入的穩定增長機制;通過財政和稅收對企業生產、研發活動進行支持;鼓勵核心基礎產業發展、鼓勵企業自主創新;建立多渠道融資環境，促進中小企業發展等。

2. 促進ICT在商業應用方面比較優勢的發展

新加坡在適當的商業部門集中發展特殊的ICT應用。“智慧國2015計劃”建議在有競爭力的部門——物流、旅游、醫療、零售和金融服務等，大量投資發展新的ICT應用項目，使ICT公司有更好的機會去發展特殊的商品和服務。近幾年中國由于東南亞地區和印度等國的激烈競爭，正在逐漸喪失低成本勞動力的優勢，因此面向信息化重大應用和市場需求發展一些比較優勢項目，不失為一條出路。中國的傳統制造業如紡織、服裝以及新興產業如金融、物流等，都可以利用ICT技術發展特殊的應用項目，使信息技術和信息資源應用成為商業企業新的經濟增長點。

3. 積極促進數字內容產業的發展

新加坡數字內容產業發展薄弱的原因之一，是政府對這些產業發展的重要性一直缺乏戰略性認識。直到2000年，政府才認識到數字內容產業的戰略性地位，需要在整體上予以促進。2003年新加坡政府建立媒體發展局(MDA)，制定出產業發展的戰略性計劃——“媒體21”，集中促進和發展數字內容產業;政府在2005年宣布，以10億美元的基金促進下一個十年PC游戲和卡通制作產業的發展。在各種政策的力推下，近年新加坡的數字內容產業發展很快，成為國民經濟新的增長點。中國政府已經認識到發展數字內容產業的重要性，并出臺了相應的促進政策，但目前該產業在中國的發展還處于初級階段，尚有許多工作要做[6]:第一，提升產業定位。數字內容產業目前的總量及重要性在國民經濟中還不占優勢，因此需要將該產業提升至與新經濟形態密切相關的國家級戰略;第二，繼續協調政策。數字內容產業涉及數字內容產品的生產、傳輸、技術支持、服務等多項復雜環節，但目前該產業并沒有明確的主管部門，各管理部門都是根據自身權限制定相關的規范和政策，經常出現政策多頭、多部門管理現象，有必要加強政策協調。

4. 促進企業科技創新能力提高，加強知識產權(IP)保護

基于信息技術的重要性，許多國家都把促進信息技術創新放在國家戰略位置。新加坡政府從上世紀90年代晚期也開始了政策轉移，除了吸引高技術的外國直接投資外，更是將重點放在促進國內企業的技術發展和創造先進技術的企業環境上。中國長期處于世界產業鏈低端，核心信息技術受制于人，只能獲得較低的附加值，因此應重視提高企業科技創新能力，加強知識產權保護。不僅要推動信息制造業的升級和向信息服務業的轉型，更要建立起以企業為主體的技術創新體系;要推動形成有利于自主創新的體制機制，形成良好的科技創新氛圍，同時加強知識產權保護。ICT跨國公司之所以大量在新加坡設立研發部門的一個重要原因是，政府實行較為嚴格的知識產權保護制度，這種制度促進了跨國公司信息技術的進步和向當地的滲透。中國需要加強IP保護，除了法律法規的健全之外，還需要增加申請專利的工程師數量、有經驗的IP許可和營銷人才、專門研究IP策略的商業顧問和專家、能夠處理IP訴訟和設計權利問題的律師等，以更好地促進企業創新能力的提升。

5. 開發信息產業專業人力資源

新加坡過去成功發展ICT產業的一個重要因素是對人才的重視。新的“智慧國2015計劃”繼續強調促進年輕人在ICT產業的興趣，也號召在新興領域(例如交互數字媒體和游戲設計等)里繼續發展教育項目。信息產業是一個知識密集型產業，信息產業的競爭也是對技術人才和管理人才的競爭。而中國當前專業人才嚴重不足，科技人員流失嚴重，高級經營管理人才匱乏，尤其如數字影視制作、電子商務軟硬件維護、網站工程師等眾多新興職業對復合型人才的需求難以滿足，因此必須將提高人才資源總量、優化人才結構和提高人才使用效率并重，將自主培養與引進人才相結合，才能為中國信息產業的發展提供強大的人力資源保障。

五、結論

新加坡的ICT產業曾經經歷了一個高速增長階段，而在國際生產網絡的激烈競爭下，尤其是來自中國和印度的競爭，新加坡的ICT制造業增速慢了下來，而IT服務也沒有能夠抓住全球外包的機遇。這其中一個非常重要的原因是，近年政府放松了對產業和市場的干預，使市場力量變成ICT產業發展的主要驅動力。但隨著全球信息技術的進步和數字內容產業的發展，新加坡已經意識到問題，重新重視起政府在產業發展中的作用，相繼頒布和實施了一系列政策和措施，以吸引全球參與者定位于新加坡，并且促進國內公司在新興領域創新能力的成長。

對新加坡信息產業的發展分析說明，全球生產網絡的發展基于以下三個層面的調整和交互作用:(1)技術和市場需求的宏觀層面調整;(2)東道國政府政策的中觀層面調整;(3)企業戰略和組織反應的微觀層面調整。其中，作為中觀層面的政府在產業發展中的作用必不可少，通過政府的調整，可以促進技術和市場的中觀層面，以及企業戰略的微觀層面的調整，從而促進全球生產網絡下信息產業的全面發展。新加坡信息產業的發展經驗帶給中國的重要啟示之一，就是全球生產網絡下，政府在產業發展中的作用必不可少。只有通過政府的積極作為，才能促進跨國公司與本國市場、供應和消費、以及環境和組織、制度的協調，才能促進宏觀層面的技術與市場和微觀層面企業的全面進步和發展。

[注釋]

①1996年1月，經合組織將新加坡劃為“較發達的發展中國家”。由于新加坡經濟是在比較薄弱的工業基礎上發展起來的，故認為新加坡信息產業的發展背景是發展中國家。

[參考文獻]

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[6]曾紅穎.中國數字內容產業亟待解決三大問題[N].中國經濟時報. 2007-04-03

(責任編輯:張靜一)