《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》述評

為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司(以下簡稱為“融資平臺公司”)的管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，國務(wù)院于2010年6月10日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡稱為《通知》)。

《通知》出臺背景

為克服國際金融危機(jī)的不利影響，中央于2008年底出臺“4萬億元”投資計(jì)劃，借以拉動經(jīng)濟(jì)增長。在這4萬億元投資計(jì)劃中，除中央財(cái)政承擔(dān)一部分外，大部分需要由地方政府財(cái)政來承擔(dān)。為解決地方配套資金缺口問題，各地紛紛通過設(shè)立融資平臺公司等方式籌集建設(shè)資金，融資平臺公司在此輪經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中發(fā)揮了重要的融資作用。但是，隨著各地政府投資項(xiàng)目大量上馬，銀行對融資平臺公司的貸款和其他融資快速增長，在拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，潛在風(fēng)險(xiǎn)也有所積累，主要體現(xiàn)在:融資平臺公司層級過多且管理界限不夠清晰、有關(guān)融資項(xiàng)目高度依賴銀行貸款、地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、平臺公司以打包方式申請銀行融資以及信貸資金的投向和使用難以監(jiān)控等。特別是，由于絕大多數(shù)融資平臺公司的融資項(xiàng)目具有一定公益性特征，大部分項(xiàng)目以政府出具的財(cái)政還款承諾附加同級人大決議的方式，明確其債務(wù)的償還主要來源于政府財(cái)政資金，進(jìn)而導(dǎo)致平臺公司的負(fù)債實(shí)質(zhì)演變?yōu)榈胤秸?fù)債，最終償債情況受到政府的財(cái)政收支狀況和還款意愿的制約，銀行信貸資產(chǎn)安全存在一定風(fēng)險(xiǎn)。為了及時(shí)糾正上述問題，防范相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，國務(wù)院制定印發(fā)《通知》，加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司的管理，特別是其融資行為以及金融機(jī)構(gòu)的信貸審批和貸后管理等問題進(jìn)行規(guī)范和約束。

《通知》主要內(nèi)容

明確界定“融資平臺公司”

《通知》將“融資平臺公司”界定為由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

清理核實(shí)并妥善處理融資平臺公司債務(wù)

1.納入清理范圍的債務(wù)及其分類

《通知》指出，納入清理范圍的“債務(wù)”包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。上述債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下標(biāo)準(zhǔn)分為三類:(1)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù);(2)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù);(3)融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

2.在建項(xiàng)目后續(xù)資金處理

《通知》要求，經(jīng)地方政府審核后，對還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目(即上述第一類債務(wù))，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資，應(yīng)通過財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題;對使用債務(wù)資金的其他在建項(xiàng)目(即上述第二類、第三類項(xiàng)目)，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護(hù)政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè);對不符合上述要求的項(xiàng)目，地方政府要盡快進(jìn)行清理，妥善處置。

3.明確存量債務(wù)的償債責(zé)任

對銀行關(guān)切的融資平臺公司存量債務(wù)地方政府如何處理這一核心問題，《通知》明確規(guī)定，地方各級政府要采取有效措施，落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任。對融資平臺公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。融資平臺公司等要統(tǒng)籌安排資金，制定償債計(jì)劃，明確償債時(shí)限，切實(shí)承擔(dān)還本付息責(zé)任。

對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范

對于已經(jīng)設(shè)立的融資平臺公司，《通知》要求按以下原則進(jìn)行清理規(guī)范:(1)對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對公司做出妥善處理。(2)對同時(shí)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資和建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。(3)對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。(4)對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。

今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。

加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理

經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規(guī)范，申請貸款時(shí)須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體，并符合有關(guān)政策要求和銀行貸款條件。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在向融資平臺公司提供融資時(shí)，必須按商業(yè)化原則履行審批程序，凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。

堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為

《通知》規(guī)定，地方政府要在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。

商業(yè)銀行需注意的問題

密切關(guān)注融資平臺公司清理情況，防范逃廢債行為的發(fā)生，依法維護(hù)自身權(quán)益

《通知》明確了融資平臺公司存量債務(wù)的處理原則，即按約償還，債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，不得轉(zhuǎn)嫁和逃廢債務(wù)。這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行依法保護(hù)既有貸款債權(quán)安全，維護(hù)自身合法權(quán)益。商業(yè)銀行要根據(jù)《通知》要求，對融資平臺公司貸款按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。此外，商業(yè)銀行要密切關(guān)注地方融資平臺公司清理情況，積極防范和堅(jiān)決抵制在清理過程中可能出現(xiàn)的地方政府試圖通過合并、分立、撤銷地方融資平臺公司等行為導(dǎo)致的轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任、逃廢債務(wù)等現(xiàn)象，依法維護(hù)和保障銀行債權(quán)的安全及實(shí)現(xiàn)。

有條件地繼續(xù)支持在建項(xiàng)目

為防止出現(xiàn)“半拉子”工程，《通知》規(guī)定各類資金要集中用于項(xiàng)目續(xù)建和收尾，嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目。對使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目(指非公益項(xiàng)目以及項(xiàng)目本身具有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還貸款資金的公益性項(xiàng)目)，原貸款銀行應(yīng)根據(jù)《通知》要求重新進(jìn)行審核，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護(hù)政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求的項(xiàng)目，繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

嚴(yán)格按照商業(yè)化原則審批對融資平臺公司的新增貸款

《通知》規(guī)定，經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司，向銀行申請貸款必須以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體，融資項(xiàng)目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，并按照國家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。為此，商業(yè)銀行要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理:(1)要落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源。凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款。(2)向融資平臺公司新發(fā)貸款要直接對應(yīng)項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。(3)嚴(yán)格執(zhí)行貸款集中度要求，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，堅(jiān)持授信審批的原則、程序與標(biāo)準(zhǔn)。(4)按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。(5)認(rèn)真審查貸款投向，確保貸款符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。(6)加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度。適當(dāng)提高融資平臺公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照不同情況嚴(yán)格進(jìn)行貸款質(zhì)量分類。

審慎對待政府對融資項(xiàng)目的資金支持

我國相關(guān)法律法規(guī)歷來限制政府部門對外提供擔(dān)保行為。《擔(dān)保法》規(guī)定，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，國家機(jī)關(guān)不得為保證人。其后，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門在相關(guān)規(guī)定中再次重申，嚴(yán)禁各級地方政府和政府部門對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的貸款和其他債務(wù)提供任何形式的擔(dān)保或變相擔(dān)保，不得以向銀行和項(xiàng)目單位提供擔(dān)保和承諾函等形式作為項(xiàng)目貸款的信用支持。考慮到政府融資平臺公司產(chǎn)生的特殊背景和社會環(huán)境，《通知》此次采取了較為務(wù)實(shí)的態(tài)度，一方面認(rèn)定平臺公司存量債務(wù)的有效性，要求按照原有協(xié)議約定償還債務(wù)，避免地方政府借此逃廢銀行債務(wù);另一方面，再次規(guī)范地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，規(guī)定政府部門及事業(yè)單位不得以其財(cái)政性收入、國有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。對此，商業(yè)銀行應(yīng)予以充分注意，在向平臺公司提供融資時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照上述商業(yè)化原則對融資項(xiàng)目進(jìn)行評估，以項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流作為還款來源，而不能主要依賴于政府部門的變相擔(dān)保或其他信用支持，以免其效力存在瑕疵而危及自身債權(quán)安全。

需要進(jìn)一步研究和明確的幾個(gè)問題

《通知》從清理融資平臺公司債務(wù)、規(guī)范融資平臺公司設(shè)立、加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸管理、堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為等方面，對融資平臺公司目前普遍存在的一些問題予以規(guī)范，對加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定具有積極意義。但是，以下問題仍需要進(jìn)一步加以研究，以便于商業(yè)銀行正確把握政策要求，更好地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地方政府在公益性項(xiàng)目融資中的角色和作用問題

《通知》禁止地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位以任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供信用支持。公益性項(xiàng)目本身的性質(zhì)決定了其難以產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流用于償還債務(wù)，地方政府必要的信用支持對此類項(xiàng)目的成功運(yùn)營是必要的，這也符合地方政府理應(yīng)承擔(dān)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)。實(shí)際上，自1995年《擔(dān)保法》出臺以來，中央已對地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保的行為進(jìn)行了數(shù)次整頓，但是，由于受《預(yù)算法》的約束，地方政府不能發(fā)債籌集建設(shè)資金，利用各種形式為公益性項(xiàng)目融資提供信用支持成為地方政府不得已的手段。因此，如何確定地方政府在公益性項(xiàng)目融資中的角色和作用，疏堵結(jié)合，既避免地方政府債務(wù)的過度膨脹，又能夠?yàn)樯虡I(yè)銀行的融資提供必要的保障，對政府和銀行均具有重要意義，需要進(jìn)一步加以研究。

信托公司對平臺公司融資適用的政策標(biāo)準(zhǔn)問題

在融資平臺公司的融資來源中，除銀行貸款外，還包括信托公司利用商業(yè)銀行募集的客戶理財(cái)資金以信托貸款和增資入股方式提供的融資。《通知》所規(guī)定的納入清理范圍的融資平臺債務(wù)雖然包括其以回購等信用支持形成的債務(wù)，但對融資平臺公司的新增融資管理要求則主要是針對銀行貸款作出，并未對信托公司的信托融資作出專門規(guī)定。信托公司作為非銀行金融機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管要求等方面均有別于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，《通知》關(guān)于銀行貸款的相關(guān)管理要求難以自動適用于信托公司的信托融資，主要包括:

關(guān)于項(xiàng)目資本金。《通知》規(guī)定商業(yè)銀行對平臺公司的新增貸款必須嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金的規(guī)定。實(shí)踐中存在信托公司將銀行理財(cái)資金以股權(quán)投資附加回購的方式對融資平臺公司或其下屬項(xiàng)目公司提供股本融資，并將該部分融資作為項(xiàng)目資本金使用。銀監(jiān)會雖然對此類“名為投資、實(shí)為借貸”的行為加以規(guī)范，規(guī)定除商業(yè)銀行私人銀行業(yè)務(wù)外的銀行個(gè)人理財(cái)資金不得充作項(xiàng)目資本金，但仍然留下了一個(gè)口子，允許商業(yè)銀行私人銀行客戶的理財(cái)資金可作為項(xiàng)目資本金使用。《通知》出臺后，這一規(guī)定是否仍然適用需要監(jiān)管部門加以明確，使得商業(yè)銀行既便于判斷平臺公司真實(shí)的資本金來源，也便于合理安排理財(cái)資金投資方向和投資方式。

關(guān)于融資擔(dān)保和項(xiàng)目現(xiàn)金流。由于銀行接受客戶委托代其管理理財(cái)資金具有一定的期限限制，因此在銀信合作項(xiàng)下，信托公司不管是以信托貸款還是增資入股方式將理財(cái)資金融給融資平臺公司，通常期限較短，一般帶有搭橋或過渡性質(zhì)，融資的歸還通常并不依賴于項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流，而是主要依賴后續(xù)銀行貸款(對信托貸款方式而言)或融資平臺公司的其他股東的回購(對增資入股方式而言)。因此，在信托公司以銀行理財(cái)資金為融資平臺公司提供融資時(shí)，一般并不評估項(xiàng)目未來現(xiàn)金流入，也不以項(xiàng)目資產(chǎn)或其收益設(shè)定擔(dān)保，在操作模式上迥異于銀行貸款。由于《通知》并未針對信托公司對平臺公司的融資作出專門規(guī)定，其對以銀信合作方式開展的銀行理財(cái)業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的影響有待進(jìn)一步評估，有待銀監(jiān)會等監(jiān)管部門根據(jù)《通知》精神作出進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。

(作者單位:中國工商銀行法律事務(wù)部)