商業(yè)銀行資本監(jiān)管的新框架

商業(yè)銀行資本監(jiān)管制度改革是危機之后國際金融監(jiān)管改革的重要組成部分。2009年初以來，巴塞爾委員會主導的資本監(jiān)管制度改革取得了積極進展。主要成果反映在巴塞爾委員會2009年7月份發(fā)布的《強化新資本協(xié)議框架的建議》、2009年12月發(fā)布的《增強銀行體系穩(wěn)健性》(征求意見稿)中。2010年7月26日和9月12日召開的中央銀行行長和監(jiān)管當局負責人(GHOS)會議就資本監(jiān)管改革的一系列關鍵問題達成了共識。這些共識還有待2010年11月召開的二十國集團領導人首爾峰會的批準。巴塞爾委員會將于2010年底前公布資本監(jiān)管改革的最終方案。

資本監(jiān)管制度改革的目標

從全球范圍內來看，本輪危機之前的資本監(jiān)管制度正處于1988年資本協(xié)議向新資本協(xié)議的過渡期間。歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡等已經(jīng)開始實施新資本協(xié)議;包括美國和我國在內的一些國家仍采取基于1988年資本協(xié)議的資本監(jiān)管制度，將于近期開始實施新資本協(xié)議。本輪危機暴露出現(xiàn)行資本監(jiān)管制度存在明顯缺陷，具體包括五方面。

風險資本制度設計缺陷導致資本未能充分反映銀行所面臨的各類風險。1998年資本協(xié)議僅覆蓋了信用風險和市場風險，新資本協(xié)議將風險覆蓋面擴大到操作風險。本輪危機表明，現(xiàn)行風險資本要求未能充分捕獲由流動性急劇萎縮導致的交易工具價格過度波動、資產(chǎn)證券化的系統(tǒng)性風險、場外衍生品和證券融資業(yè)務的交易對手信用風險、表外業(yè)務擴張帶來的集中度風險和聲譽風險等。

資本工具實際吸收損失的能力有限。雖然西方商業(yè)銀行名義資本充足率很高，但總資本中相當一部分是債務資本工具;這些工具只能在特定條件下和一定程度上承擔損失，相對于危機造成的巨額損失只是杯水車薪;在普通股不足以吸收損失的情況下，絕大多數(shù)損失最終轉嫁給納稅人。

風險資本要求未能有效約束銀行體系的杠桿效應。高財務杠桿是銀行體系脆弱性的重要源頭，資本充足率主要關注銀行資產(chǎn)組合的結構性風險，卻忽略了銀行另一個重要風險源——規(guī)模擴張，使得資本充足率與杠桿率出現(xiàn)了背離，銀行體系的杠桿效應明顯上升。本輪危機期間，金融機構恐慌性拋售金融工具，壓低了金融資產(chǎn)價格，持續(xù)的去杠桿化過程擴大了金融危機的負面影響。

現(xiàn)行的風險資本要求未明確考慮銀行的系統(tǒng)性風險。銀行的風險通常可以分為兩大類:一類稱為個體風險，如單個借款人違約的風險、單筆交易工具市場價格不利變動帶來的損失等;另一類稱為系統(tǒng)性風險，即所有銀行所面臨的共同風險因子，如經(jīng)濟周期轉換的風險等。現(xiàn)行風險資本要求主要考慮基于個體風險因子設定的，沒有考慮到經(jīng)濟周期轉換、金融市場持續(xù)大幅度波動等系統(tǒng)性風險給銀行造成的損失。

資本監(jiān)管標準過低導致資本無法吸收危機期間銀行的實際損失。本輪危機中，歐美國家政府被迫通過購買不良資產(chǎn)、直接注資等方式對銀行體系提供特別支持，以恢復銀行的資本基礎，實際上為銀行過度風險承擔支付了成本。這表明按照8%最低資本監(jiān)管標準計提的資本，不足以覆蓋嚴重危機時期銀行實際遭受的損失。

為徹底校正危機暴露出的缺陷，2009年3月巴塞爾委員會公布了資本監(jiān)管改革的目標:在新資本協(xié)議三大支柱的基礎上建立更加穩(wěn)健的資本監(jiān)管制度，包括:擴大資本覆蓋風險范圍、建立更穩(wěn)固的資本基礎、緩解親經(jīng)濟周期效應以及引入不具有風險敏感性的杠桿率監(jiān)管指標。2009年9月份召開的二十國集團領導人匹茲堡峰會要求巴塞爾委員會2010年底前完成資本監(jiān)管改革工作，提高銀行資本的數(shù)量和質量，降低過高的杠桿率;各國應實施更高水平和更佳質量的資本要求，建立反周期資本監(jiān)管制度，對高風險產(chǎn)品和表外活動實行更高的資本要求。2010年6月份召開的二十國集團領導人多倫多峰會進一步指出，資本質量和資本數(shù)量應同步大幅度提高，以增強銀行體系吸收損失能力。

資本監(jiān)管制度改革的主要內容

根據(jù)二十國集團領導人峰會確定的資本監(jiān)管改革方向，巴塞爾委員會對現(xiàn)行資本監(jiān)管制度進行了大刀闊斧的改革，提出了一系列實質性建議。具體包括:

擴大資本監(jiān)管的風險覆蓋面，增強風險捕捉能力。(1)大幅度提高交易業(yè)務的資本要求。(2)改革資產(chǎn)證券化的資本監(jiān)管方法，提高“再資產(chǎn)證券化風險暴露”的資本要求，并降低對外部評級依賴性，要求銀行履行盡職審查職責。(3)大幅度提高場外衍生品交易(OTC)和證券融資業(yè)務(SFTs)交易對手信用風險(CCR)的資本要求，推動銀行強化交易對手信用風險管理，鼓勵對場外衍生品進行“標準化”，并通過中央交易對手進行交易，降低風險傳染性。(4)在新資本協(xié)議第二支柱框架下明確了商業(yè)銀行全面風險治理架構的監(jiān)管要求，提升銀行內部風險治理的有效性。巴塞爾委員會定量測算結果表明，上述有關風險權重規(guī)則的調整導致國際化大銀行的風險加權資產(chǎn)總量平均上升20%，歐美部分廣泛參與交易業(yè)務和場外衍生交易業(yè)務的大銀行風險加權資產(chǎn)甚至成倍上升。

修改資本定義，強化監(jiān)管資本基礎。主要內容包括:(1)界定并區(qū)分一級資本和二級資本的功能:一級資本應能夠在銀行持續(xù)經(jīng)營條件下吸收損失，其中普通股(含留存收益，下同)應在一級資本中占主導地位;二級資本僅在銀行破產(chǎn)清算條件下承擔損失。(2)對普通股、其他一級資本工具和二級資本工具分別建立嚴格的合格標準，以提高各類資本工具的損失吸收能力。(3)引入嚴格、統(tǒng)一的資本扣減項目，并要求從普通股中扣減，而不是從一級資本或總資本中扣減。資本扣減項目包括少數(shù)股東權益、對未并表的金融機構的資本投資、商譽、其他無形資產(chǎn)、遞延稅資產(chǎn)等八項。(4)取消專門用于抵御市場風險的三級資本(原始期限不低于2年的短期次級債券)，簡化資本結構。

建立杠桿率監(jiān)管標準，彌補資本充足率的缺陷。為遏制商業(yè)銀行的杠桿率累積，巴塞爾委員會基于簡單、透明及總量指標的原則，提出了杠桿率(資本占總資產(chǎn)的比例)計算方案。分子(資本)采用普通股或核心資本，分母(資產(chǎn))包括表內外風險暴露，對表內項目的計量盡可能采用會計信息(同時考慮不同經(jīng)濟體會計方法的差異)，盡量減少扣除項目，對表外項目采用100%的信用風險轉換系數(shù)，并采用適當方法反映衍生產(chǎn)品內嵌的杠桿率，以最大限度地反映銀行杠桿效應。

建立反周期超額資本要求，緩解親經(jīng)濟周期效應。為降低銀行體系與實體經(jīng)濟之間的正反饋循環(huán)，巴塞爾委員會計劃從四個方面建立反周期資本監(jiān)管框架:(1)引入了若干保障措施應對最低資本要求的周期性波動。(2)采用更具前瞻性的貸款損失撥備制度，引導商業(yè)銀行在預期損失的框架下采用更加穩(wěn)健的撥備做法。(3)建立資本留存超額資本，提升銀行吸收經(jīng)濟衰退時期損失的能力。(4)建立與信貸過快增長掛鉤的反周期超額資本要求，確保銀行在信貸快速擴張時期積累充足的經(jīng)濟資源，應對經(jīng)濟衰退導致的風險。

對大型銀行提出附加資本要求，降低“大而不倒”帶來的道德風險。根據(jù)二十國集團領導人匹茲堡峰會要求，巴塞爾委員會成立了宏觀審慎監(jiān)管工作組，研究對大型銀行實施附加資本要求的具體建議。該工作組提出從資產(chǎn)規(guī)模、相互關聯(lián)性、可替代性三個方面評估大型復雜銀行的幾種備選方法，正在研究對國際化大銀行實施附加資本要求的統(tǒng)一標準。金融穩(wěn)定理事會在此基礎上提出了“有限制的自由裁量權”的原則，允許各國監(jiān)管當局根據(jù)對單家銀行的可處置性的評估結果，對統(tǒng)一的附加資本要求進行調整，目前尚未提出最終方案。

提高資本充足率監(jiān)管標準，增強銀行體系吸收損失的能力。為保證資本充足率監(jiān)管標準的合理性，2010年上半年巴塞爾委員會開展兩項重要的定量分析，一是自上而下的資本充足率標準，二是資本充足率調整的長期經(jīng)濟影響，通過分析資本充足率長期變化趨勢、研究危機期間銀行體系的損失分布，評估資本充足率標準提高的長期成本和收益，為確定資本充足率監(jiān)管標準提供實證支持。根據(jù)這些分析結果，7月中旬，巴塞爾委員會提出將普通股充足率、一級資本充足率、總資本充足率的最低要求分別設定為5%、6%和10%;此外，商業(yè)銀行還必須用普通股來滿足2.5%的留存超額資本;若信貸高速擴張，銀行還需計提0#12316;2.5%的反周期超額資本。

確定資本監(jiān)管制度實施過渡期，降低對全球經(jīng)濟復蘇的負面影響。為避免阻礙經(jīng)濟恢復的進程，金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員聯(lián)合成立宏觀經(jīng)濟評估組(MAG)，并發(fā)布研究報告稱，總體平均而言，普通股充足率提高1個百分點，4年半后(18個月)GDP增速最多下降0.19%，提高資本監(jiān)管標準不會對全球經(jīng)濟復蘇產(chǎn)生重大沖擊。根據(jù)該研究結論，并考慮到跨國實證分析中的不確定性和各國實際資本充足率水平的較大差異，2010年7月20日，巴塞爾委員提出了為期7年的過渡期方案，要求2018年1月1日前全面達到新的資本監(jiān)管標準，過渡期內分步實施。

關于資本監(jiān)管制度改革的爭論與共識

各國監(jiān)管當局以及全球大型銀行都高度關注資本監(jiān)管改革，并通過不同方式影響資本監(jiān)管改革進程。有關各方對資本監(jiān)管的具體建議存在一定分歧，主要集中在四個方面。

資本扣除項目。巴塞爾委員會定量影響測算結果表明，實施嚴格的資本扣除政策，對不同國家銀行普通股充足率水平產(chǎn)生重大且不同的影響。總體而言，對歐美國家銀行的負面影響將遠遠超過新興市場。為此，歐美國家希望放松資本扣除規(guī)定，但新興市場國家堅持按照審慎原則進行資本扣除。

杠桿率計算和監(jiān)管。由于西方銀行表外資產(chǎn)數(shù)量巨大，且衍生品的內嵌杠桿率很高，按照巴塞爾委員會公布的杠桿率計算草案，西方國家銀行的杠桿率很低;而新興市場的銀行由于堅持傳統(tǒng)的業(yè)務模式，杠桿率水平相對較高。因此，發(fā)達經(jīng)濟體的監(jiān)管當局以及國際化大銀行希望采用寬松的杠桿率計算方法;但新興市場的監(jiān)管當局認為，必須按照嚴格標準約束銀行體系的杠桿效應。

資本充足率監(jiān)管標準。由于不同經(jīng)濟體實際資本充足率水平差異很大，各國監(jiān)管當局圍繞資本充足率監(jiān)管標準的設定展開了激烈交鋒。國際金融學會(IIF)2010年6月發(fā)布的研究報告稱，大幅度提高資本監(jiān)管標準將對美、歐、日三大經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長產(chǎn)生重大負面影響;但巴塞爾委員會的研究認為，總體而言提高資本監(jiān)管標準不會對實體經(jīng)濟增長產(chǎn)生重大負面影響，駁斥了IIF的觀點。

資本監(jiān)管制度實施的過渡期安排。少數(shù)國家認為，設置較短的過渡期，將導致信貸供給量萎縮，引起經(jīng)濟增速大幅度下滑，甚至可能重新陷入衰退，進而要求巴塞爾委員會延長過渡期。包括中國在內的絕大多數(shù)成員都認為，過渡期不能過長，否則將向市場發(fā)出扭曲的信息，不利于盡快提升銀行體系穩(wěn)健性。

為按時向2010年11月二十國集團領導人首爾峰會提交資本監(jiān)管改革的整體方案，巴塞爾委員會努力尋求折衷方案。2010年7月26日和9月12日召開的中央銀行行長和監(jiān)管當局負責人會議就上述四個問題達成了共識。

關于資本扣除項目。在維持審慎資本定義的同時，降低嚴格資本扣除對部分經(jīng)濟體銀行普通股水平的負面影響，巴塞爾委員會允許在普通股中有限認可“對金融機構的重大少數(shù)資本投資、按揭服務權利和遞延稅收資產(chǎn)”，但三項之和不得超過普通股的15%;同時允許各國參照國際會計準則的規(guī)定，確認其他無形資產(chǎn)等。

關于杠桿率計算。在杠桿率計算方面，適當降低表外項目的信用轉換系數(shù)，有條件地允許按照新資本協(xié)議的規(guī)定(而不是美國會計準則)對衍生品實行凈額結算，同時考慮未來潛在風險暴露;為觀察杠桿率監(jiān)管的影響，巴塞爾委員會建議按照3%的標準自2011年初開始監(jiān)控杠桿率的變化，2013年初開始進入過渡期，2015年初銀行開始詳細披露杠桿率水平和要素，2017年進行最后調整，2018年開始納入第一支柱框架。(3)關于資本充足率監(jiān)管標準。將普通股充足率和總資本充足率的最低要求分別從原定的5%和10%降低到4.5%和8%，同時維持兩個超額資本要求不變。按此標準，過渡期結束后正常狀態(tài)下商業(yè)銀行的普通股、一級資本和總資本充足率應不低于7%、8.5%和10.5%。(4)關于過渡期安排。巴塞爾委員會做出了少許讓步，一是將過渡期延長到2018年底，即2019年1月1日;二是2013年1月1日過渡期開始之際商業(yè)銀行普通股充足率和一級資本充足率只需達到3.5%和4.5%，但2015年1月1日前應達到4.5%和6%;三是資本留存超額資本的引入期由2013年推遲到2016年。

簡要評價

盡管經(jīng)過反復妥協(xié)后改革方案一定程度上偏離了二十國集團領導人確定的改革目標，也未能完全滿足包括中國在內的新興經(jīng)濟體對改革的期望，但2010年7月26日和9月12日中央銀行行長和監(jiān)管當局負責人會議達成的共識仍有實質性的改進。巴塞爾委員會的初步測算結果表明，按最新妥協(xié)方案計算歐美國際化大銀行普通股水平仍有較大幅度下降，杠桿率水平依然顯著低于新興市場大銀行;按照新的資本充足率標準，未來幾年中西方國家大型銀行需補充高達數(shù)千億美元的普通股，而中小銀行所受的沖擊較小。

從長期來看，本輪資本監(jiān)管制度改革將對西方大型商業(yè)銀行的經(jīng)營模式和發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響。一是推動商業(yè)銀行的業(yè)務模式由“發(fā)起—分銷”模式回歸傳統(tǒng)的“購買—持有”模式，商業(yè)銀行從“資本市場中介”返回“信貸中介”。二是促使商業(yè)銀行由并購活動和表外業(yè)務主導的擴張戰(zhàn)略重新步入常規(guī)的、以表內為主的有機增長軌道。三是嚴格的資本監(jiān)管將降低商業(yè)銀行的盈利預期，西方大型銀行高回報的時代可能將成為歷史。

本輪監(jiān)管制度改革對國內銀行的短期影響并不突出，國內10家大中型銀行的定量影響測算結果表明，資本監(jiān)管國際規(guī)則改革，包括嚴格的資本扣除政策，提高交易業(yè)務、資產(chǎn)證券化風險暴露、交易對手信用風險的資本要求等，對國內大型銀行各層次資本充足率(普通股充足率、一級資本充足率和總資本充足率)的負面影響很小，國內大銀行的杠桿率水平也顯著高于國際同業(yè)平均水平;相對于大銀行而言，國內中型銀行將面臨較大的資本壓力，杠桿率還略低于國際同業(yè)平均水平。而正在謀求轉型的國內銀行應發(fā)揮傳統(tǒng)業(yè)務模式的優(yōu)勢，突出風險意識，完善資本約束機制，堅持內涵提高和質量提升的發(fā)展路徑。

(作者單位:中國銀監(jiān)會國際部)