“修水模式”的探索與發展

自2003年以來，在省委、省政府的高度重視和省市部門的大力支持下，修水縣各級各部門摸著石頭過河，不斷開拓創新，一步一個腳印，探索了一種具有修水特色的移民扶貧新模式(以下簡稱“修水模式”)，取得了較好成效。至目前止，全縣共搬遷山區群眾10912戶53203人，建立安置小區221個，基本實現了“搬遷一座山頭、建設一處新村”的目標。2003年9月，時任國務院扶貧辦主任呂飛杰專程到修水考察移民扶貧。2004年5月，全國移民扶貧現場會在修水召開。2005年元月，時任省委書記孟建柱對修水縣移民扶貧作出重要批示。2009年2月省委書記蘇榮視察修水時，對修水縣移民扶貧給予了充分肯定。同年12月，由同家商務部組織的“非洲國家減貧與可持續發展”研修班14個國家的官員30余人到修水學習考察移民扶貧。不少山區群眾說：“改革開放以來，老百姓得實惠最多的三件事：一是聯產承包，二是稅費改革，三是移民扶貧”。

一、“修水模式”提出的背景

改革開放以來，修水縣扶貧開發取得了階段性成果，全縣累計減少貧困人口8萬余人。但由于受區域條件和歷史等諸多因素的影響，貧困現象依然嚴重，特別是還有許多人居住在缺乏基本生存條件的深山區。生活在這些地方的人們，還處于耕作難、運輸難、行路難、上學難、就醫難、娶妻難的困境。如果沿用傳統的給錢、送物、架電、修路等就地扶貧辦法，成本高，操作難，效果差。這些貧困群眾的生存和發展問題，必須要開辟新的途徑來解決。

2000年至2001年，修水縣安排30萬元資金，開始嘗試移民搬遷扶貧。共搬遷程坊鄉79戶300名貧困人口，并初步摸索了“三自一補”(即自愿，自找，自費，政府適當補助)和“三走一平”(即戶口遷走，財產搬走，耕地調走，舊房拆平)的經驗，取得了一定效果。

2002年3月，江西省委、省政府組織調查組深入修水縣復原、港口等邊遠山區調查走訪，及時提出了《關于在修水實施移民搬遷扶貧的建議》。2003年元月，省政府將修水縣列為全省三個移民扶貧試點縣之一，要求修水探索深山區移民扶貧的模式，從此拉開了大規模移民扶貧的序幕。

二、“修水模式”的基本特點

修水縣按照“整體搬得出，長期穩得住，逐步富得起”的總體要求，確定了“12345”的移民扶貧工作思路，即圍繞一個目標(改變深山區人口的人居環境)，突出兩大主題(多民搬遷與扶貧開發)，堅持三個解決(山上的問題山下解決，山內的問題山外解決，面上的問題點上解決)，做到四個結合(移民扶貧與城鎮建設、新農村建設、農業綜合開發、產業結構調整相結合)，實現五個促進(促進資源合理配置，促進基礎設施建設，促進農民素質提高，促進農村產業化，促進農民收入增加)，有條不紊地開展工作，初步形成了“修水模式”。其基本特點是：

1、政府的主導性。建立了“縣指導、部門幫、鄉鎮抓、村實施”的工作機制。一是在力量上高位推動。在全省率先成立了以縣委書記任組長、縣長任辦公室主任的工作機構。縣鄉兩級主要領導親自選定移民遷出點和安置點，現場協調有關問題。二是在經費上優先保證。縣財政每年預算安排100萬元工作經費。三是在管理上重點考核。從2004年開始，將移民扶貧納入對鄉鎮和縣直有關部門年度目標考核。在每年的全縣三級干部會議上設立移民扶貧單項獎，對業績突出的鄉鎮和部門進行表彰和獎勵。四是在工作上強化督查。將移民扶貧作為縣委督辦的10項重點工作來抓，確保工作進度和質量。

2、主體的自愿性。堅持“群眾自愿”原則，不搞政府強迫命令，不搞“拉郎配”。在遷出地，移民是搬遷的主體。是否搬遷、搬到何處、采取那種安置方式、建房層數全由移民群眾自己決定。遷出地鄉村干部組織群眾代表到安置地實地參觀考察，采取“先看田土后建房”的辦法，讓自己選擇安置去向。不少山區群眾說：“大家都想搬，就是沒指標”。在安置地，村委會是接受移民的主體。由村委會向鄉(鎮)政府寫出申請接收移民的報告，再由鄉(鎮)政府向縣領導小組寫出申請接收報告，經批準后實施。這樣既符合農村實際，又體現了雙方自愿的原則，不會產生大的后遺癥。

3、搬遷的整體性。通過宣傳發動、典型帶動、機制驅動、服務促動等方法，在群眾自愿的基礎上，以居住點或自然村為單位整體搬遷，并推進行政村甚至行政鄉整體搬遷。遷出地點如果有一戶不愿意搬，就暫不列入搬遷范圍。8年來，全縣共搬遷了1132個自然村，已完成了12個行政村以及程坊鄉的整體搬遷。程坊鄉原有6個行政村，農戶4502人，已搬遷4225人，僅剩下居住在集鎮的281人。該鄉還投資50萬元建立“程湖墓園”公墓區，對山區內的墳墓進行集中安葬，既方便群眾祭掃，又防止森林火災。今年元月，省民政廳已批復撤銷程坊鄉建制，標志著“程坊鄉”已退出歷史舞臺。

4、安置的多樣性。修水縣結合農村實際，大膽實踐，勇于創新，探索了7種安置模式。對經濟條件較好、有生活來源的農戶引導到縣城或集鎮實行“務工經商，城鎮安置”；對以種田為生、經濟條件一般的農戶引導到中心村實行“統一選點，集中安置”；對人口居住在山上而耕地在山下的村莊實行“村內調劑，下山安置”；對通過荒山開發建立蠶桑、茶葉、林果、藥材等主導產業基地的地方，實行“產業開發，基地安置”；對基礎條件較好但土地資源較緊張的地方，通過改良荒地荒灘實行“土地整治，造地安置”；對特困農戶采取購置當地村民舊房并接管該村民田土實行“投親靠友，分散安置”；對無依無靠的老弱病殘者實行“五保老人，敬老院安置”。安置點的多樣化帶來了住房模式的多樣化，有統一選點一戶一宅的，也有公寓式一戶一套或合作建房一戶多套。

5、政策的優惠性。為了讓山區群眾既“愿意搬”、又“搬得起”，一是政策引導。對納入重點搬遷的區域實行“兩不變”、“三優先”、“四減免”、“五不安排”的政策措施。“兩不變”，即移民搬遷后，原有山林經營權不變，已享受退耕還林補助的政策不變，仍歸移民戶所有。“三優先”，即優先安排宅基地，優先劃撥口糧田，優先安排貸款貼息。“四減免”，即：移民建房免繳辦理宅基地有關手續費及其它稅費；免交建房自用材有關稅費；辦理戶籍遷移手續時免交一切費用；移民戶子女轉入安置地學校，一律免收轉學、借讀等費用。“五不安排”，即不再安排水電路等基礎建設項目；不再安排木材砍伐指標；不再安排生活困難救濟；不再審批建設用地手續；不準再新遷入人口。據不完全統計，因稅費減免為移民戶人均節約資金1240元。二是權益保障。移民在安置地取得了“一簿兩證”。“一簿”就是換了安置地的新戶口簿；“兩證”就是每戶擁有占地135平方米的住房，辦理了建設用地許可證。同時，有土安置的分配了人均0.5畝耕地，辦理了土地承包證。移民取得了安置地長期居住權和土地的長期使用權，享有安置地村民的同等待遇。移民中有2人當選為安置地村支部書記，3人當選為村主任，11人當選為村“兩委”委員。

為使安置地“愿意接”、“接得好”，實行“優惠政策跟著移民走”。具體訓練接受移民200人以上的村實行“六優先”：一是優先為安置村制定發腱建設規劃，規劃費用由縣財政負擔；二是優先支持安置村的水、電、路、農舊水利、學校、衛生所等基礎設施及公益事業的建設；三是優先安排新農村建設項目；四是優先安排荒坡荒灘造地等土地整治工程：五是優先安排產業開發項目；六是優先扶持興辦農副產品加丁企業。通過以上政策，讓安置地村民覺得接收移民是“明去明來的好事”。

6、建設的多元性。對移民建房采取“血統一分”的方法，即統一調劑土地、統一規劃設計、統一配套建設、統一資金管理、統一竣工驗收和分戶自主建房。一方面，教育移民發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，在政府的支持下，自己“當家作主”，建設新家園，創造新家業.另一方面，縣直有關部門塒各個小區進行規劃設計，積極向上級有關部門爭取項目資金，力爭把安置小區建成新農村示范區。幾年來，各部門采取“各炒一盤菜，共做一桌席”的辦法，共整合各類資金6200萬元，幫助安置地改善生產生活條件。

三、“修水模式”的主要內容

移民扶貧是新時期扶貧開發的新舉措，“修水模式”的主要內容是突出六個字，過好六大關：

1、突出一個“好”宇，過好選點關。按照“立足當前，不留后患；著眼長遠，適度超前”的原則選擇安置點，具體條件是“四個好”，即有一個好地方，建房地址盡量安排在“近水、近電、近路、近田、近學校、近醫院”的地方。有一位好支書，安置地的村級班子尤其是支部書記的工作能力和奉獻精神要較強。有一方好水土，能滿足人均0.5畝耕地、適量菜地及山場的要求，且耕作半徑在1.5公里以內。有一個好基礎，水、電、路、教育、醫療等基礎設施比較完備，群眾思想覺悟較高，民風淳厚。

2、突出一個“實”字。過好資格關。將離常年通汽車公路5公里以上的深山區納入移民搬遷的范圍，其中只有“人在戶口在(遷出地點)”的農業人口才能列為搬遷對象。按照“戶申請、村評議、鄉審查、縣批準”的程序，對搬遷對象實行自然村、行政村、鄉政府“三榜公布”，做到公開、公正、公平，嚴把資格審核關，防止搭車搬遷。

3、突出一個“優”字，過好規劃關。樹立“今天的移民安置小區，就是明天的新農村”的理念，安置地在搞好“三通一平”的同時，指導移民按規劃白建，使所建的房子一定時間不落伍，本人不后悔。特別是將深山區中非貧困戶和貧困戶的建房納入統一規劃，對非貧困戶，在建房時把標準建高一些；對貧困戶只要求外觀保持一致，以求得全村的整體劃一，不限標準，逐步建設。這樣，既照顧了非貧困戶想把房子標準建高的愿望，也顧全了貧困戶只求經濟實用、能住得下的要求，“窮人”和“富人”都滿意。

4、突出一個“嚴”字，過好資金關。制訂了《修水縣移民扶貧資金管理實施辦法》，實行“村帳鄉管縣監督”的管理體制。移民建房補助實行“一卡通”管理，“村民待遇”補助采取預借制、報賬制。8年來，邀請和接受省、市、縣審計部門專項審計12次，加強了監督檢查，確保了專款專用，做到了“五個不”，即不吸一支煙、不飲一杯酒、不喝一碗水、不吃一頓飯、不挪一分錢。

5、突出一個“全”字，過好資料關。對移民搬遷和安置有關資料，通過軟件、影像、文字、圖表等形式，建立移民戶和安置小區檔案，移交縣檔案局管理。每年拍攝一集專題片《遠山的呼喚》，反映搬遷前后的對比情況。每個安置點建成后都樹立一塊永久性標識牌，將主體單位、責任單位、規劃設計單位、援建單位和移民戶主名單鐫刻在標識碑上。

6、突出一個“情”字，過好作風關。修水縣扶貧辦一班人帶著感情、帶著責任、帶著追求來做好這項工作.對上當好參謀，對下提供服務，對內加強管理，對外搞好協調。在扶貧辦，“只有星期七，沒有星期天”，創立了移民扶貧“一線工作法”(即問題在一線發現，思路在一線形成，困難在一線解決，經驗在一線總結)，形成了新時期的移民扶貧“四千精神”(即千言萬語抓發動、千辛萬苦謀安置、千方百計籌資金、千家萬戶建新房)，推動了移民扶貧穩步開展。

四、“修水模式”的初步成效

“修水模式”的探索實踐給修水農村帶來了深刻的變化，產生了積極的影響，豐富了扶貧開發的內涵，取得了明顯的社會經濟和生態效益。

1、改變了深山區群眾居住環境。在221個安置點，移民共建新房10366幢(套)。居住點距最近公路平均距離減少了7.8公里，距小學平均距離減少了3.2公里，距中學平均距離減少了8公里，距醫院平均距離減少了8.3公里。幫助移民安置小區修建公路464公里，架沒輸電線路304公里，修建人畜飲水沒施278處，擴改教室152間6232平方米，新建村級衛生所82所。目前，在修水農村住房最漂亮的是移民安置小區。

2、改善了移民生產生活條件。移民安置地新修、改擴建灌溉渠道265公里，電排站22座，橋、涵、閘和水堰115處，機耕道163公里，攔河壩49座，中低產田改造6.3萬畝，從根本上改善了安置地的生產條件，增強了發展后勁。2009年貧困監測結果顯示，搬遷后移民戶人均純收入達到了1472元，比搬遷前增加607元。

3、開闊了移民戶的思想眼界。移民搬遷后，由于交通更方便，信息更靈通，和外界交往更頻繁，使移民觀念也隨之發生了變革，“薯絲飯，茶殼火，除了神仙就是我”的生活方式已成為歷史，與安置地村民融為一體，按照當地的產業鏈安排生產活動，開始著手描繪發展的美好藍圖。一位移民戶說：我們在路程上雖然只是前移了10公里，但在思想觀念上卻前進了10年。

4、改進了干部工作作風。8年來，修水縣、鄉、村共有1220名干部投身于移民扶貧工作。為了搶時間、趕進度，他們長期在施工現場，與移民同甘同苦，重建家園，涌現了許多可歌可泣的事跡。移民戶在贊揚移民扶貧的對聯中寫道：“沐黨恩，黨恩浩蕩，安居樂業謝黨政；別故土，故土情深，移民此地亦故鄉”。移民扶貧工作大大改善了黨群干群關系，增強了群眾脫貧致富的信心。

5、提高了扶貧資金的使用效益。以復原鄉七里敗村為例，該村有6個自然村302人，僅投入300萬元實行整體搬遷就能解決生存和發展問題，而就地扶貧需投資1790萬元，兩者投入之比為6：1。據測算，8年來修水縣移民扶貧專項補助資金達18104.8萬元，直接拉動移民投入72419.2萬元，配套項目資金投入6200萬元，拉動內需近96724萬元，全面激活了建材、建筑、運輸等行業，為1.7萬人提供了就業機會，新增勞務收入15210萬元。

6、保護了生態環境。搬遷前，移民生存的方式大多是靠山吃山，每年要消耗大量的木材。移民搬遷后，共復墾舊宅基地2175畝，完成退耕還林7200畝，封山育林52.7萬畝，植樹造林2.1萬畝，動員移民發展經濟林1520畝。遷出地森林覆蓋率提高了2.6％。有二分之一以上的移民戶在安置地使用沼氣、煤和液化氣，每年可節省柴草0.19億公斤，相當于5.7萬畝林場免遭砍伐，對改善生態環境發揮了重要的作用。

五、“修水模式”的完善與發展

修水縣的移民扶貧工作在探索中前行。隨著農村形勢的發展，“修水模式”還存在一定的局限性，需要進一步創新機制來逐步加以完善，以促進移民扶貧工作的穩定發展。

1、要建立移民扶貧的投入機制。一是適當提高補助標準。目前人均3500元的補助標準較低，刺激不了山區群眾搬遷和安置地村民接收的積極性。要按需要與可能，將補助標準提高到人均6000元左右。二是建立公共設施建設的的投入機制。安置區的基礎設施建設是移民安居樂業的關鍵。盡管修水縣整合了有關項目資金支持安置地的建設，但還是解決不了根本問題。可按照接收移民規模的大小對安置地基礎設施建設予以項目或資金支持，為移民在安置地與當地村民和諧相處創造良好基礎。三是實行“差別式扶持”。與農村危房改造、民政救助、部門結對幫扶相結合，實行普惠加特惠，讓那些最困難的群眾也能搬遷下山。

2、要建立移民安置小區的管理機制。由于移民來自不同的地方，個體素質、生活習慣、文明程度有差異，在公共設施的維護、公共衛生、公共安全等方面的后續管理問題日漸突出。一是成立小區管理理事會。在移民中民主產生理事會及其負責人，主要負責該小區的日常事務的管理和生產生活的組織協調。二是制訂規章制度。如治安管理制度、衛生管理制度、婚喪喜慶管理制度、公共設施維護管理制度、文明公約等制度，用制度來管事管人。三是進行科技培訓。對移民開展新技術、新技能培訓，提高移民科技文化素質。同時，教育移民移風入俗，與安置地村村民和睦相處，逐步淡忘“移民”身份，成為地道的安置地村民。四是擴大移民對外交往。在交往中，不斷吸納新的信息和知識，增強移民自我管理和發展的能力。

3、要建立移民增收的穩定增長機制。搬遷并不等于已經致富。一是制訂發展規劃。移民安置后，要構建新的生產、生活方式，制訂好發展規劃，在新的起點上推進產業重組、社區重建、社會功能再造和培植新的經濟增長點，形成新的特色經濟區。二是建立主導產業。引導移民群眾選擇一個具有本地特色、有市場需求、有能力參與的產業項目。籌集和建立移民小區互助資金，解決移民搬遷后資金短缺的問題。三是實現轉產創業。要依托工業園區，吸納部分移民勞動力的轉移，從事二、三產業，實現轉產創業致富。

4、要建立遷出地山地資源的開發利用機制。移民搬遷后，山林的經營權仍歸移民所有。要使山林資源得到充分利用，必須有更深的開發和更多的資本注入，而對于剛剛搬遷的移民來說，顯然力不從心。對此，可以設想一種“公司+農戶”的經營模式。即由政府出面引進一個經濟實體，再由移民委托村委會與該實體合作成立一個開發公司，移民以山林產權人股，經濟實體以開發資金人股，然后由這個公司對山林資源進行全面綜合開發，以開發收入彌補成本，實現利潤，并按投股份把利潤返回給移民。這樣既使山林資源得到最有效的開發利用，又能利于移民的致富。

[作者簡介]

賴波平，男，江西省修水縣扶貧辦副主任。

責任編輯：趙財鋒