江西省于都縣在整寸推進扶貧開發中發揮農民主體作用的實踐與探索

2002年起，于都縣依托整寸推進，科學規劃，整合資源，集中投入，規范運作，在207個扶貧開發重點村分批實施扶貧開發。尤其是“十一五”以來，緊扣大局，努力適應新農村建設的新形勢新要求，圍繞建設新農村的目標和方向來拓展扶貧開發的思路，找準位置，豐富內涵，提升層次，率先在實踐中導人參與式扶貧理念，切實尊重和突出農民的主體地位，充分發揮農民主：體作用，圍繞著如何提高農民的積極性、主動性、創造性進行了有效實踐。讓群眾民主參與項目管理、監督資金使用，給群眾以充分的知情權、選擇權和監督權，從觀眾變成了主角，村民在當家作主的過程中，能力和素質得到提高，村級議事、決策、干事的機制迅速形成，黨群、干群關系也得到了密切和加強，以實際成效扎實推動了扶貧重點村建設，被稱之為“于都模式”。《江西日報》、《農民日報》、江西電視臺、中央電視臺農業頻道節目組電視專訪報道于都的這一運作模式，由此受到省市扶貧部門的關注和重視，作為典型經驗在全省推廣。于都在整村推進中始終注重發揮農民的主體作用，豐要做法有以下幾個方面：

一、以規劃為先導，提升農民民主參事議事管事的意識

我國2002年開始實施的扶貧開發總體戰略是“省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”。要把中央提出這一總體要求落實到扶貧具體工作中，首要的問題就是要編制好規劃。中央的指導思想是，扶貧開發重點村的扶貧殲發，必須按照科學、實用、群眾滿意的原則制定好規劃，規劃一步到位，建設分步實施，任務逐年推進。為使扶貧開發符合貧困地區建設實際，符合群眾意愿，符合長遠發展，必須深入調查研究，廣泛聽取基層干部群眾的意見和建議，善于發現和總結推廣農民群眾在實踐中的好經驗、好做法，充分尊重廣大農民群眾的首創精神。農民生活在農村，耕作在農村，他們在長期的農業生產中探索、總結、積累了豐富的經驗。他們最熱愛農村，最懂得農村，最了解農村，他們的意見最直接、最樸實，也最有針對性和操作性。所以，無論是制訂發展規劃和重點，還是先做哪些后做哪些，都應以農民群眾是否高興、是否贊成、是否擁護、是否得到利益和實惠作為標準。于都縣根據這一理念，率先導人參與式機制，精心組織編制村級扶貧開發規劃。在每個重點村規劃編制過程中，于都積極導人自下而上參與式工作機制，堅持問計農民、村民廣泛參與原則，走群眾路線，充分尊重農民群眾對扶貧開發的選擇權、監督權和參與權，農民是規劃的主體，在制定規劃時各個具體環節充分發揮群眾的積極性來參加討論，吸收各類農戶的代表參與(特別是安排婦女參與)發表意見，民主選擇開發項目，投票決策項目，然后通過村民大會討論決定，不搞包辦替代，做到順民意，合民心，充分調動了廣大干群的積極性和創造性。群眾參與率達95％，農村婦女參與率達40％。特別是“十一五”時期，于都的村級扶貧規劃融合新農村建設規劃，完善了一套組織形式來保障農民參與的機會。具體是通過“地域測評+群眾建議、構思項目+群眾反饋、初步方案十群眾修改、評審方案+群眾表決、規劃成果+群眾約束”等環節，科學編制扶貧項目、村莊建設、產業發展、社會事業發展“一體”規劃，讓群眾真正成為扶貧規劃的編制者、執行者和受益者。通過參與式扶貧規劃編制，重點村摸清了自身的發展現狀和需求，理清扶貧開發思路，確立了符合實際且相對科學、規范的扶貧開發項目體系，落實了建設內容、實施措施、幫扶單位和資金來源，為扶貧開發實施奠定了基礎。

二、以組織為機制，保障農民民主參事議事管事的機會

要確保群眾真正參與扶貧開發，關鍵是要采取相應的有效的組織形式。于都通過總結前二十多年的扶貧實踐，認識到扶貧工作的成功與否，最終動力不在外界支持，更不在于無休止的資金投入，而是取決于其內部能否成長出一種自我發展的力量。任何外部投入和外部支持，無論是資金、物質、技術還是方法，都必須轉化貧困鄉村農戶的自覺行動。廣辟扶貧資源，加大扶持力度，更要注重受扶群眾參與式意識和能力的培養，而不是包辦代勞。所以從2002年起，于都扶貧就始終堅持以農民自愿參與為原則，充分激發農民參與熱情。為發揮農民在扶貧開發中的主體作用，于都參照“參與式”扶貧新理念，規范村級在項目立項、資金發放到項目工程發包及實施、資金申報、報帳、項目完工驗收全程跟蹤管理的問責權利關系。各扶貧重點村均成立村級扶貧項目監督小組和執行小組，成員由村民推舉，讓群眾民主參與項目管理、監督資金使用，給群眾以充分的知情權、選擇權和監督權，從觀眾變成了主角，有效的保證了項目進度和質量，堵塞了漏洞。尤其是“中德扶貧參與式監測評價”項目引入后，于都有了一套更為科學的監評體系和制度。在這一項目的帶動下，重點村干部群眾掌握了更實用的評價方法、評價技能和分析技能，更有效的檢查項目活動與計劃的偏離程度，了解項目活動中的不可預見性，不斷改進項目設計和管理的質量，使項目實施能夠得到最積極的響應，迅速反饋經驗，總結經驗教訓，提高項目實施效果。“十一五”起，新一輪的扶貧重點村又緊扣新農村建設大局，整合整村推進扶貧開發與新農村建設資源，組建了村級理事會，找到了政府引導、群眾參與的最佳結合點。他們組建的理事會，不是由自己說了算，而是在農民當中進行民主選舉，做到理事會由村民自己定，代表村民說話、做事。在整村推進項目建設和新農村建設中，理事會充分發揮“老黨員、老干部、老教師”的作用，多方努力為村民辦實事。村級規劃項目招標議標、工程建設、工程質量驗收，資金運行報帳，新農村建設的村鎮規劃、“三清三改”、“空心房”改造等一系列事務，都放手讓農民理事會自我組織、自主管理、參與式監督，充分尊重了農民群眾的意愿。如眾多重點村的通村公路建設，由于實施參與式管理，項目由村民自己管理、自己施工，一些過去令政府最頭疼的集資問題、投工投勞問題、占山占地賠償問題和糾紛處理問題農民自己就解決了，并且解決的效率高、效果好，同時借助理事會這一參與平臺，農民自己制定了資金使用管理制度、項目后續管理制度等，沒有發生任何糾紛，群眾滿意率達98.9％。同時為提高農民組織化程度，形成廣大農民群眾建設的合力。于都縣委、縣政府要求每一個鄉村的主導產業和區域特色產業都建立起合作經濟組織，有效帶動農民在合作經營中進入市場。新經濟組織堅持“民辦、民管、民受益”原則，農民自愿加入，退出自由，制定自己的章程，在發展中規范，在協作中受益，農民從中互通生產信息，共謀發展。據統計，目前，于都有新經濟組織354個，覆蓋了全縣2多萬農戶。

三、以服務為紐帶，培育農民民主參事議事管事能力

制約農民主體作用發揮，既有農民自身的原因，也有政策體制的因素，還有政府管理服務的因素。農民的參與能力建設，必須有外力的引導、外力的支持以及外力給他們提供相應的參與平臺。進入新世紀，黨中央國務院相繼出臺了一系列強農惠農的政策，為農村發展帶來了前世未有的大好時機，也為發揮農民主導作用，提升農民參政能力提供了更好的平臺。在貧困地區，這一平臺更突顯的就是整村推進項目建設和新農村項目建設。政府主導，從解決農民最迫切最關心的問題人手，大力扶持興辦群眾看得見、摸得著、有實惠的利民工程。政府可以充分利用這些工程項目的投建，不但可以改善農村千百年來的落后面貌，更重要的是，以這些工程建設為紐帶去組織農民，讓農民在參與建設中提升能力發展自己。著眼于“農民主體”，于都縣牢牢把握這一機遇，多渠道多方位爭取政策、爭取建設資金，優化整合，為扶貧重點村發展和提升農民能力搭建這一平臺。據統計，僅“十一五”期間，全縣爭取國家投入到156個扶貧重點村的財政扶貧資金就達4752萬元，同時對各類涉農支農資金和項目統籌安排、集約投放。以這些資金為引子，156個重點村興建的公益設施項目累計達534個，村均達4個。參與項目建設、管理、監測的農民14.5萬人，參與率達86％。圍繞這些項目建設，于都還結合共產黨員先進性教育、實踐科學發展觀學教等主題實踐活動以及機關定點扶貧、領導干部“321”幫扶等社會化扶貧，每年組織百家機關萬名機關干部深入農村與群眾同吃、同住、同勞動，指導和參與、服務扶貧整村推進和新農村建設，并變被動服務為主動服務、變間接服務為一線服務、變零散服務為一站式傘程服務、變單一行政服務為多元化社會服務。農民只有具備必要的文化知識，才能提升學習的能力和自我發展的能力，才能使農民的主體作用得到持續有效的發揮。多年來，于都極為重視對農民能力的培養，把握發揮農民主體作用這一核心，全面實施“農民知識化”、“雨露計劃”、“一村一名大學生”、“一村一名中專生”計劃等“政府埋單、農民受訓”等新型農民培育工程，據統計，2005-年2009年，僅扶貧口這塊用于農民實用技術和職業技能培訓資金就達705萬元，培訓人員15590人(次)。通過對農民進行農業實用技術培訓、職業技能培訓，使18歲以上、45歲以下年齡段的農村勞動力基本掌握1門至2門實用農業技術或務工職業技能，既促進了一批高效、特色產業的發展，又推進了一批農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，并在一定程度上緩解了當地企業招工難問題，對增加農民收入起到了積極作用，更重要的是全面提高廣大農民的知識文化水平也保證了農民能夠理解、執行政策，支持政府，配合政府，從而形成合力。

[作者簡介]

何志強，江西省于都縣扶貧辦。

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