邁出健全社會主義法制關鍵的一步(一)

　　黨的十一屆三中全會后，加快立法成為國家面臨的一項緊迫任務。而改革開放新時期的立法工作幾乎是從零開始的。1979年2月，全國人大常委會設立法制委員會，由彭真同志任主任，主持立法工作。經過三個多月的努力，修訂和起草了選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等七個重要法律，并于7月1日由五屆全國人大二次會議通過。從此，國家告別了“無法無天”，邁出了健全社會主義法制關鍵的一步。鄧小平同志說，由此“全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情啊!”
　　
　　血的教訓使我們懂得了法制的重要
　　
　　記者：漢斌同志，您從1979年起就從事立法工作，長達20年的時間，親歷了我國改革開放新時期社會主義民主和法制建設的實踐，并為之傾注了大量心血。您能談談新時期民主和法制建設是如何起步的嗎?
　　王漢斌：這個問題，要從黨的十一屆三中全會說起。1978年底召開的黨的十一屆三中全會，是我們黨和國家歷史上具有深遠意義的戰略轉折。這次會議總結歷史的經驗，特別是“文化大革命”的慘痛教訓，作出了把黨和國家工作的重心從以階級斗爭為綱轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，并著重提出必須發展社會主義民主，健全社會主義法制。
　　“文化大革命”為什么會發生?一個根本性--的原因，就是社會主義民主和法制被破壞了。在那個“無法無天”的年代，林彪、“四人幫”一伙和極少數壞分子，還有一些上當受蒙蔽的人，想抄誰的家就抄誰的家，想抓誰就抓誰，想關誰就關誰，不經任何法律手續就把人關進監獄。就連國家主席劉少奇同志都得不到法律保護，給他掛牌子、公開批斗，這不僅是他個人的恥辱，也是共和國的恥辱! “文化大革命”中被迫害致死的又豈止劉少奇同志一個!全國整死了多少人呀!這是歷史的悲劇。人們不會忘記，也不應該忘記。
　　總結這個教訓，最根本的還是一個制度問題、法制問題。所以，鄧小平同志說： “斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫”。“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”這是總結十年動亂的沉重教訓得出的深刻結論。
　　記者：鄧小平同志講制度問題的重要性，的確非常深刻。那么，制度和法律是什么關系呢?
　　王漢斌：鄧小平同志還講了兩點，一點是：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”另一點是：必須“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”這是社會主義法制建設極為重要的指導方針。鄧小平同志這里講的法制，包括制度化和法律化兩個方面。制度和法律是密切聯系的，制度是制定法律的依據和基礎，人人都必須遵守的制度要用法律形式固定下來。董必武同志在上世紀50年代也說過：究竟什么叫做法制?“我們望文思義，國家的法律和制度，就是法制。”他還說，實行法制，就是要做到有法可依，有法必依。這是社會主義法制的完整含義。鄧小平同志講的法制和董必武同志講的法制，含義是一致的。
　　我看，鄧小平同志的上述論述，是我國社會主義法制建設的基本原則和核心內容，也是基本的指導方針。
　　記者：這是鄧小平同志總結新中國成立以來的經驗教訓得出的科學結論。那么，黨的十一屆三中全會前我國法制建設的狀況如何呢?
　　王漢斌：新中國成立以來，我們對法制建設不夠重視，但也不是完全不重視，也做了一些工作。新中國成立之時，制定了《共同綱領》和《中央人民政府組織法》，特別是《共同綱領》起到了臨時憲法的作用。隨后，制定了地方各界人民代表會議組織通則、婚姻法、土地改革法，懲治反革命條例、懲治貪污條例等。1954年制定了新中國第一部憲法，并制定了選舉法、全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法等國家機構的法律，還相繼制定了城市居民委員會組織條例、城市街道辦事處組織條例、公安派出所組織條例、逮捕拘留條例、治安管理處罰條例和批準了國務院關于勞動教養的決定、關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定等一些法律、法令。那個時期，還是注意制定@必要的法律的。當時毛澤東同志和中央其他領導同志對憲法和法律比較重視，開會時常問：這么做是不是符合憲法?1956年，鑒于斯大林嚴重破壞法制的教訓，劉少奇同志在黨的八大政治報告中提出，要著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。他還說：為了正常的社會生活和社會生產的利益，必須使全國每一個人都明了并且確信，只要他沒有違反法律，他的公民權利就是有保障的，不會受到任何機關和個人的侵犯，如果有人非法地侵犯，國家就必然出來干涉。就是同反革命分子和其他犯罪分子進行斗爭，也必須嚴格地遵守法制。在劉少奇同志主持下，全國人大常委會抓緊了刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法等基本法律的起草工作。到1957年6月，刑法草案初稿起草了第22稿，發給全國人大代表征求意見。刑事訴訟法草案已形成初稿，民事訴訟法也開始起草。
　　從1956年到1957年上半年，周恩來、鄧小平、董必武等同志對擴大民主、健全法制、加強監督也都有一些精辟論述。周恩來同志提出“專政要繼續，民主要擴大”。他認為擴大民主，更帶有本質的意義。要解決這個問題，就要在我們國家制度上想一些辦法，比如改進人民代表大會制度等。鄧小平同志提出共產黨要接受監督。他說，如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。董必武同志明確提出黨政職能分開的原則。他認為加強民主與法制建設，可以使黨和政府的活動做到有法可依，有法必依。
　　1957年上半年，在彭真同志主持下，全國人大常委會機關黨組經過認真調查研究，提出了健全人民代表大會制度的方案。
　　記者：這樣好的發展勢頭為什么會發生變化呢?
　　王漢斌：這個變化的關鍵是1957年的反右派斗爭。這場斗爭把一些要求發展民主、健全法制的正確意見，通通作為“右派”言論加以批判。當時《人民日報》等報刊發表的一系列批判文章說：法律界右派分子向黨進攻的總口號是要“法治”；提出要改變“無法可依”、“有法不依”，的狀況是“要為反動的舊法復辟”；要求進一步擴大民主、健全法制，抓緊制定刑法、民法和各種單行法，是妄圖“以法律代替政策”，否定黨的領導，等等。從此，憲法明文規定的一些原則，如公民在法律上一律平等、法院獨立進行審判、檢察院獨立行使檢察權等，都被當做錯誤的東西進行批判，律師辯護制度也被取消。1959年，又撤銷了司法部、監察部和國務院法制局。這是法制建設的一場大災難。
　　三年“大躍進”時期，很重要的一條教訓就是違反了社會主義法制。1962年，劉少奇同志針對一些地方出現的侵犯公民人身權利的現象指出：有的地方，行政拘留、集訓、勞動教養變成和逮捕一樣，還有的單位自己搞拘留，搞勞改，這是非法的，不允許的，必須堅決制止。他還說，法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨和政府不應該干涉他們判案子。檢察院應該同一切違法亂紀現象作斗爭，不管任何機關任何人。“不要提政法機關絕對服從各級黨委領導。它違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個?在這種情況下，應該服從法律、服從中央的政策。”在當時情況下，劉少奇同志在法制建設方面提出的這些主張，是要有很大魄力和遠見的。根據中央領導同志的指示，刑法起草工作重新啟動，到1963年擬出了第33稿，經中央書記處、中央政治局常委和毛澤東同志原則審閱過。但是，不久又強調階級斗爭，鼓吹階級斗爭“一抓就靈”，不再講法制了。這是最終導致“文化大革命”發生的一個重要條件。
　　從上可以看出，新中國成立以后我們在相當長的時間內對社會主義法制的重要性認識很不夠，甚至把它丟掉了。過去雖然也制定了一些法律，但在“文化大革命”中鼓吹“無法無天”，這些法律實際上不起作用了。所以，到黨的十一屆三中全會前，除個別單行條例外，我們的法律基本上是個空白。改革開放新時期的立法工作，幾乎是從零開始的。
　　 　設立法制委員會是加強法制建設的重要措施
　　
　　記者：面對舉國上下迫切要求盡快健全法制的強烈呼聲，黨和國家采取了哪些措施?
　　王漢斌：黨的十一屆三中全會后，黨中央馬上采取了加強法制建設的措施，其中很重要的一條就是成立全國人大常委會法制委員會，由彭真同志任主任，主持立法工作。
　　葉劍英同志在黨的十一屆三中全會之前召開的中央工作會議上說，人大常委會如果不能盡快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任，那人大常委會就是有名無實，有職無權，尸位素餐，那我這個委員長就沒有當好，我就愧對全黨和全國人民。可見，葉帥決心很大。我想，他在這樣講的時候，就想到要讓彭真同志來抓這項工作。
　　記者：彭真同志是“文化大革命”中較早被打倒的黨和國家領導人。他被監禁、關監獄長達10年之久。1975年5月被送到陜西商縣。自由仍受限制。他是什么時候回到北京任職的?
　　王漢斌：在黨的十一屆三中全會上，彭真同志的“問題”還沒有作結論。全會結束后，他回到北京。1978年12月27日晚上，劉仁同志的夫人甘英給我打電話，說彭真同志明天回到北京，你去不去機場迎接?我說我沒有車，機場我進不去。她說，我接你去。第二天上午甘英接我去了機場。那天去的有二三百人，呂正操、程子華(時任民政部部長)也去了。在候機樓的大廳里，程子華同志講話說：我們這些人都是自發來的，不代表誰，跟誰都沒有關系。大家簇擁到飛機舷梯前接彭真同志，心情者都很激動。我見到彭真同志時只說出了—句話：沒有想到我們還能再見面。
　　記者：法制委員會是何時成立的?它由哪些人組成?
　　王漢斌：黨的十一屆三中全會后，中央確定由全國人大常委會統籌立法工作。1979年1月，中央決定在全國人大常委會設立法制委員會。1979年2月17日至23日，五屆全國人大常委會第6次會議召開。烏蘭夫副委員長作關于設立全國人大常委會法制委員會的說明，指出：中國共產黨不久前召開的十一屆三中全會決定，全黨全國工作的著重點，從今年起轉移到社會主義現代化建設上來。為了保護人民民主和社會主義現代化建設事業的順利進行，必須加強社會主義法制。因此，從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會和它的常務委員會的重要議程上來。為此，需要采取相應的組織措施，擬在全國人民代表大會常務委員會設立法制委員會，協助常務委員會加強法制工作。會議決定設立全國人大常委會法制委員會，并通過了由80人組成的委員會名單，彭真同志為主任。
　　法制委員會是一個規模大、規格高的機構，成員中包括了各方面的知名人士，如胡喬木、譚政、王首道、史良、安子文、楊秀峰、沙千里、董其武、劉斐、胡愈之、榮毅仁、費孝通、季方、雷潔瓊、胡啟立等，其中當時和以后擔任全國人大常委會副委員長、全國政協副主席的就有11人。這是一個有代表性和權威性的立法工作機構。提交全國人大和全國人大常委會審議的法律草案要先經過法制委員會討論審議修改后再提交全國人大常委會，重要的還要再提請全國人大審議。
　　就在這次全國人大常委會會議開始舉行的當天，中央發出《關于為彭真同志平反的通知》，宣布“文化大革命”中強加給彭真同志的種種罪名和一切誣蔑不實之詞，均應予以推倒。
　　記者：我們知道，您長期在彭真同志領導下工作，1958年起擔任北京市委副秘書長， “文化大革命”中受到嚴重迫害，直到1975年才被安排到一個小工廠擔任革委會副主任，還不是廠黨委會委員，粉碎“四人幫”后調到中國科學院研究室工作。您是怎樣到法制委員會工作的?
　　王漢斌：法制委員會成立時，彭真同志找我，讓我到法制委員會工作。我說，我跟您工作十幾年，知道自己的水平跟您相差太遠，到法制委員會工作恐怕幫不上什么忙。再說，我對法律還真沒興趣，法律條文干巴巴的，我讀不下去。彭真同志說，你是說客氣話還是真的不想來?我還是認為你可以做這項工作。我心里想的是真不愿意來，但沒有再說下去。當時我在中國科學院研究室工作。幾天后，彭真同志主持召開法制委員會黨員負責同志會議，通知我去參加。我說，人民大會堂我根本進不去，怎么參加呀?彭真同志讓秘書接我去參加。會議開完后，彭真同志說，你就留下來上班吧。我說，我到哪里上班?他讓全國人大常委會副秘書長武新宇同志給我找地方。當時，武新宇同志找不出地方來，就讓我和彭真同志的秘書在—個屋里力公。
　　我是第一個到法制委員會報到上班的，那時還沒有別的工作人員，我就負責一個一個地調人，包括司機。調來的每個人，我都要談話。當時武新宇同志負責抓立法，他抓了一段時間，身體不太好，就找彭真同志說，在五屆全國人大二次會議前起草出七個法律，時間太短，搞不出來。彭真同志著急了，把我叫去說，你還得管立法工作，抓法律的起草工作。
　　記者：在法制委員會成立時，中央批準您為副秘書長，但彭真同志宣布的是您擔任法制委員會辦公室主任，武新宇擔任法律室主任，劉復之擔任資料室主任。到1979年11月，五屆全國人大常委會第12次會議正式任命您為法制委員會副秘書長。1980年4月舉行的五屆全國人大常委會第14次會議決定增補您為法制委員會副主任兼秘書長，主持法制委員會的日常工作。您在工作中最大的感受是什么?
　　王漢斌：彭真同志對立法工作抓得很緊，要求很高。他在恢復工作后，不顧年事已高，爭分奪秒地忘我工作，為我國社會主義民主和法制建設殫精竭慮，傾注了大量心血。我們也是沒日沒夜地工作，盡最大的努力完成交辦的任務。但有時還是達不到彭真同志的要求，心里想跟著他老人家工作“沒好日子過”。
　　
　　抓七個法律的起草工作
　　
　　記者：彭真同志是怎樣抓立法工作的?如何能在短短的三個多月內搞出七個法律草案?
　　王漢斌：法制委員會成立后，彭真同志找了葉帥、鄧小平同志還有華國鋒同志，請示怎么工作。他們都對彭真同志說，立法工作就委托你來抓，你要找什么人就找什么人，要找哪個部門就找哪個部門。葉帥還說，法制工作就委托你來管，你認為該怎么辦就怎么辦。彭真同志考慮，新中國成立以后，要從革命戰爭時期主要依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。這是歷史發展的客觀要求。“文化大革命”那樣“無法無天”，吃盡了苦頭，絕不能再讓它重演。現在是“人心思法”，改革開放新時期必須加快立法工作。要按照鄧小平同志講的有比沒有好、快搞比慢搞好的精神，先抓條件比較成熟的、急需的法律的起草工作。開始時考慮要搞的法律比較多，除七個法律外，還有民法、民事訴訟法、律師條例等，最后確定先集中力量抓七個法律。這七個法律中，四個國家機構方面的法律，是1953年和1954年制定的，有一定的基礎；刑法在“文化大革命”前已起草了33稿，刑事訴訟法也在1963年形成草案初稿；從無到有的只有—部中外合資經營企業法。如果不是這樣，也難以在這樣短的時間內就拿出七個法律草案來。
　　刑法和刑事訴訟法草案，由法制委員會直接抓。刑法草案開始由中央政法小組管，對“文化大革命”前起草的第33稿，又修改了兩稿，彭真同志不太滿意，開了幾天會征求意見。他認為，還是應該以1963年的第33稿為基礎，根據十幾年來的經驗和新的情況、新的問題進行起草。刑事訴訟法草案，也是在“文化大革命”前多次修改稿的基礎上修訂的。選舉法起草，由民政部負責。地方組織法起草，由全國人大常委會辦公廳負責。法院組織法和檢察院組織法起草，分別由最高人民法院和最高人民檢察院負責。他們起草出初稿后，由法制委員會進行修改。中外合資經營企業法，由國家計委副主任顧明同志主持，和有關部門的同志研究起草。法制委員會對這部法律的起草也下了很大工夫。
　　到1979年4月，法制委員會已經調來工作人員35人。根據彭真同志的意見，我和過去參加過人大立法工作的項淳一、顧昂然、高西江等同志對每部法律草案逐條進行研究修改。我們每天都是夜以繼日，從早上8點干到夜里12點后。每天夜里12點后，我把修改出的稿子送到彭真同志家里。有時夜里12點彭真同志還來看我們。他對送去的稿子連夜進行修改，第二天清晨就把修改后的稿子退回來。他改得很認真、很仔細，還加了許多條。例如，對刑法草案侵犯人身權利罪中增寫了三條：一條是嚴禁刑訊逼供。以肉刑致人傷殘的，以傷害罪從重論處。一條是嚴禁聚眾“打砸搶”。因“打砸搶”致人傷殘、死亡的，以傷害罪、殺人罪論處。毀壞或者搶走財物的，首要分子以搶劫罪論處。一條是嚴禁誣告陷害。規定凡捏造事實誣告陷害他人的，參照所誣陷的罪行的性質、情節、后果和量刑標準給予刑事處分。在刑法草案第2條中，在“保護公民的人身權利、民主權利”之后，增寫：維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民生活秩序。在管制刑中增寫：非經人民法院判決，任何機關不得對公民實行管制，違者應受行政紀律和法律處分。這對一位77歲的老人來說實在不容易。有一天，中央政治局常委開會，聽取刑法草案的匯報，彭真同志正發高燒，他讓護士給他打了退燒針，就去開會了。
　　七個法律草案初稿起草出來后，法制委員會進行了認真討論，提出許多好的修改意見。經過修改后，提交6月7日至12日召開的五屆全國人大常委會第8次會議審議，彭真同志在會上就刑法草案和刑事訴訟法草案作了說明。會議討論得很熱烈，也很認真。
　　記者：對制定這七個法律，意見分歧大嗎?通過之后，國內外反映如何?
　　王漢斌：不同意見是有的，這是正常的。在刑法草案征求意見時，有人對規定嚴禁刑訊逼供、嚴禁聚眾“打、砸、搶”、嚴禁非法拘禁、嚴禁誣告陷害，有不同意見，認為“嚴禁”不是法律語言。但在“文化大革命”中深受迫害的干部和群眾認為規定“嚴禁”這些罪行是符合他們的愿望的，也是完全必要的。當時，中國社會科學院法學所送來一份簡報，說這個草案無論是法律條文還是文字上、邏輯上都有問題，并說規定誣陷反坐是“報復主義”。胡喬木同志也認為這個法律草案還不成熟，拉上胡耀邦同志一起去找彭真同志，建議推遲通過。彭真同志說，刑法草案今年不通過，明年后年也通不過。說不成熟，過去已搞了33稿，什么時候才成熟呀?彭真同志這里所說的“成熟”是指“完備”的意思，在當時要求制定的刑法很完備是做不到的，只能把比較成熟的、有把握的規定下來；沒有把握的、不成熟的、爭論較大的，不能寫。彭真同志主張盡快制定刑法和刑事訴訟法，決心是很大的。刑法草案經過反復修改，最后大家還是比較滿意的。胡喬木同志在五屆全國人大二次會議主席團會上作了審議結果的報告，充分肯定了這部法律。
　　在征求對選舉法、地方組織法草案意見時，中國人民大學有位法學教授提出，要有專門一章規定代表的權利和義務。說不寫這一章，既違反民主原則，也違反法制原則。我當時想，說違反民主原則還可以，說違反法制原則就很難說了。根據當時的實際情況，在地方組織法草案中要完整地寫一章代表的權利和義務是有困難的，但可以對代表的權利和義務作一些具體規定。如：規定代表有向人民代表大會及其常委會反映群眾意見、要求的權利和義務；在代表大會舉行時，代表有權向本級政府及其所屬部門提出質詢，受質詢的機關必須在會議中負責答復。代表出席代表大會和執行代表職務時，國家給以必要的物質上的便利或者補貼。還有，為了保證代表能夠充分行使代表職權，規定縣級以上地方各級人大代表非經本級人大常委會同意，不受逮捕或者審判等。但當時有些問題有爭議，如對代表在代表大會上的發言和表決不受法律追究，就有不同意見，沒有寫。又如過去實行的代表視察，有人認為不規定也可以視察，規定了就會太死，經研究，也沒有寫。后來在修改地方組織法和制定代表法時，才把這些問題明確規定下來。
　　對刑事訴訟法、檢察院組織法和中外合資經營企業法草案等的爭論也是挺多的，爭論的都是重大問題。但這幾部法律通過后，國內外反映還是很好的，黨和人民給予了很高的評價。鄧小平同志說：“在建國以來的二十九年中，我們連一個刑法都沒有，過去反反復復搞了多少次，三十幾稿，但是畢竟沒有拿出來。現在刑法和刑事訴訟法都通過和公布了，開始實行了。全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情啊!”許多干部和群眾反映，這是加強社會主義民主和法制的一件大事，是我們盼望很久的事。國外一些報刊評論說，刑法、刑事訴訟法“充分研究利用了西方法典的成果和中國自身的經驗，尤其是對文化大革命以來情況的反省”，“從整體看，內容是極為民主的”，“不僅是司法的成果，而目是和政治現代化有聯系的成果”。
　　
　　恢復和重建國家機構迫切需要有法可依
　　
　　記者：“文化大革命”結束時，我國的法律幾乎處于空白狀態，需要制定的法律很多。為什么首先要制定國家機構方面的法律呢?
　　王漢斌： “文化大革命”是在錯誤的理論指導下進行的所謂“一個階級推翻另一個階級”的政治運動，林彪、“四人幫”乘機煽動“打倒一切、全面內戰”，在全國開展了全面的奪權斗爭，各部門各地方的國家政權機構都被奪權或摧毀，作為國家權力機關的人大實際上被取消了；所謂“舊政府”被造反派奪權，用“革命委員會”取代了；公、檢、法被砸爛了。50年制定的有關國家機構方面的法律實際上也被廢除了。在這種情況下，要撥亂反正，恢復和重建國家機構行使職權，就迫切需要有法可依，盡決制定國家機構方面的法律。
　　記者：那么，為什么要重新修訂選舉法?它對國家政權機構的產生和運作具有什么重要意義?
　　王漢斌：我們國家是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民是通過自己選舉產生的國家機關來行使當家作主的權利的。政府的權力是全國人民代表大會制定的憲法和法律授予的。沒有選舉，人民就無法行使當家作主的權利，國家機關的產生就沒有來源，也無法律依據。過去我們對選舉重視不夠，往往把它當成一種形式。“文化大革命”中摧毀了國家機器，也否定了選舉。1968年《紅旗》雜志有篇社論說： “迷信選舉是一種保守思想，革命委員會不是選舉產生的，它比以往歷屆人民代表大會和人民委員會更具有廣泛的群眾陛，更合乎民主集中制，更能夠深刻得多地反映無產階級和勞動人民利益。”其實，沒有選舉就根本談不上民主政治。選舉不僅是一種民主形式和手段，而且是民主的實質和核心內容。否定了選舉，也就否定了人民當家作主、管理國家的權利，國家機構就成了無源之水、無本之木。
　　這次重新制定的選舉法，總結過去選舉工作的經驗教訓，根據改革開放新時期發展社會主義民主的需要，對選舉制度進行了一系列改革。最重要的是實行差額選舉，就是將過去實行的等額選舉的辦法改為候選人的名額多于應選人名額的辦法，不僅各級人大代表要差額選舉，而且在新制定的地方組織法中規定地方國家機關的領導人員也要差額選舉。同時，還規定了選民或代表聯名提候選人的制度。選誰，不選誰，由選民或代表根據自己的意愿來決定。這樣更有利于選民或代表自由地行使選舉權，選出自己滿意的人。特別是多數人不滿意的人，就比較難以當選。同時，這也能使人大代表和國家機關的領導人員行使職權時好好考慮人民群眾的意愿和要求，主動接受人民的監督。這些規定都是保障選民或代表的民主權利、發展社會主義民主的重要體現。再就是把直接選舉人大代表的范圍，由鄉一級擴大到縣一級，這不僅可以比較容易地保證民主選舉，而且便于人民群眾對縣級國家機關和工作人員實行監督。選舉制度的這些重大改革，是建設社會主義民主政治的一個重要步驟，也是政治體制改革的一項重要內容。
　　黨的十一屆三中全會以來，我們按照選舉法和地方組織法的規定，在全國范圍內進行了多次換屆選舉。1992年，在中央政治局會議討論年度工作要點時，我提出，許多國家都把議會選舉和政府換屆叫做“大選”，視為最重要的政治活動。我國的換屆選舉是國家政治生活中的一件大事，建議在工作要點中把換屆選舉寫上，以引起全黨和全國人民對換屆選舉的重視，從健全國家制度出發，做好這項工作。
　　記者：新制定的地方組織法，對地方政權建設作了什么重要改革?
　　王漢斌：彭真同志在關于七個法律草案的說明中指出，為了發展社會主義民主，加強和健全社會主義法制，保證和便于9億人民管理國家大事，同時進一步發揮地方的積極性，適應全國工作著重點的轉移和經濟體制改革的需要，這次提出的地方組織法草案，對地方政權組織作了三項重要改革：一是縣以上地方各級人民代表大會設立常務委員會；二是地方各級革命委員會改為人民政府，并相應地恢復省長、市長、自治區主席和州長、縣長等職稱；三是根據中共中央多次強調要擴大地方權力，發揮中央和地方兩個積極性的思想，按照我國的實際情況和長期以來進行社會主義建設的經驗，規定省、自治區、直轄市人大及其常委會根據本行政區域的具體隋況和實際需要，在同國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。
　　記者：這確實是地方政權建設的重要改革。據說上世紀50年代就提出過這些改革，是不是這樣?
　　王漢斌：根據1954年憲法的規定，地方人大不設常委會，作為地方政府的人民委員會既是地方人大的執行機關，也行使地方人大常設機關的職權。這種“議行合一”的體制是學蘇聯的，它實際上使人大不能經常對政府的工作進行監督，在國家體制上是有缺陷的。對這個問題，上世紀50年代我們就專門研究過。1957年3月，當時任全國人大常委會副委員長兼秘書長的彭真同志說：現在我們的省、市、自治區和縣人民代表大會都只有人民委員會，而代表大會本身沒有常設機關，因此，在人民代表大會閉幕之后，就沒有一個對政府工作進行經常監督的機關。這種議行合一的制度，在今天就不完全適宜了。因此，我們省、市、自治區有考慮設立常委會的必要。又說：這種制度的設立和實施，將使我們國家的政治制度和民主生活更加健全。這個意見是很有遠見的。
　　1957年上半年，在彭真同志主持下，全國人大常委會機關黨組根據中央的指示，經認真研究，提出了關于健全人民代表大會制度的方案，其中就有縣以上地方各級人民代表大會設常務委員會，作為本級人大的常設機關；同時，賦予省、自治區、直轄市人民代表大會和它的常委會一定的立法權。但不久反右派斗爭開始了，這個方案被擱置了。
　　記者：經過20多年之后，縣級以上地方各級人大設立常委會是如何寫入地方組織法的?
　　王漢斌：在起草地方組織法時，法制委員會將原來的地方組織法發給各省、市、自治區革委會征求修改意見，并派出三個小組分赴吉林、浙江、四川進行調查研究。許多地方建議省、自治區、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會設立常務機關(有的還建議縣也一并考慮)，同時強烈要求把地方各級革命委員會改為地方人民委員會或人民政府。季方同志還專門給法制委員會寫信，建議將憲法中的“革命委員會”改為“人民委員會”。
　　彭真同志對這些意見進行了認真考慮，在1979年5月3日談地方組織法的修改問題時指出：地方組織法修改，涉及革命委員會改為人民委員會和地方人大設常委會的問題。革委會是“文化大革命”的產物， “和尚打傘，無法無天”，人民群眾記憶猶新，反映不好。現在加強社會主義法制，改革委會為人民委員會是順理成章的。縣以上地方各級人大設立常委會，可以在人民代表大會閉會期間監督本級政府、法院、檢察院的工作。人民群眾有什么意見可以向地方人大常委會提出。法院副院長、審判員，檢察院副檢察長、檢察員也可由地方人大常委會任免。這符合擴大民主，監督政府工作，保持法院、檢察院獨立}生的精神。
　　1979年5月17日，彭真向中央寫的請示報告中說：關于這個問題現在有三個方案：一是用立法手續把革命委員會體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消革命委員會，恢復人民委員會。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會，但對于擴大人民民主、健全社會主義法制不一定能有多大實質性的幫助和改進。三是縣以上地方各級人民代表大會設常務委員會，并恢復人民委員會(包括省長、市長、縣長等職稱)，這個方案可能比較好些。三個方案究竟采取哪個，請中央決定。報告還附了季方同志的信和法制委員會的調查報告。
　　這個報告送給了胡耀邦同志。胡耀邦同志當天就轉給中共中央主席、副主席閱批。鄧小平同志批示：我贊成第三方案，相應的這次人大只修改憲法這一條，其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。中央政治局常委討論同意后，胡耀邦同志于5月31日告彭真同志和程子華同志：地方組織法和選舉法請按鄧副主席批示原則修改。
　　法制委員會根據中央的意見，于6月10日提出地方組織法和選舉法草案。五屆全國人大常委會第8次會議進行了審議，許多委員又提出將“人民委員會”改為“人民政府”。我記得在人民大會堂二樓委員長會議室，胡繩同志對我說：還是改為人民政府好。我贊成這個意見。因為新中國成立初期就叫“人民政府”，人民群眾喜歡這么稱呼。彭真同志也認為改為人民政府好，并向中央作了報告，提出“取消革命委員會，成立人民政府，不再恢復人民委員會”。中央政治局討論同意這個意見。
　　記者：這些修改，涉及改變1978年憲法的一些規定。這個問題是怎么解決的?
　　王漢斌：開始時我們研究，修改憲法可以有三個辦法：一是按照鄧小平同志說的，只修改、補充縣級以上地方人大設立常委會這一條，其他不一定修改，因為當時已考慮到要對1978年憲法作全面修改；二是對1978年憲法與新制定的地方組織法等法律不一致的地方都進行修改；三是由全國人大作個決議，暫時不對1978年憲法條文進行修改。最初考慮采用第三個辦法。因為涉及修改的地方比較多，采用第三個辦法比較簡便易行。
　　根據這個意見，起草了+決議草案。提交五屆全國人大二次會議討論時，代表們同意草案的內容，但有的代表建議把上述內容直接寫進修改憲法的條文。同時，有的專家學者對決議草案中關于“本決議與憲法相抵觸之處依本決議執行”的規定提出意見，認為這是違反憲法的，因為憲法的法律效力高于一切法律和決議，不應再有高于憲法效力的決議。6月27日，于光遠還給胡喬木和我分別寫了信，提出意見。我把這封信送給彭真同志。彭真同志批示：請即送烏蘭夫、胡耀邦同志。烏蘭夫批請姬鵬飛、胡耀邦同志審定。胡喬木同志28日也給姬鵬飛寫信表示同意于光遠的意見。大會主席團認為，上述意見是正確的，決定將用決議修改憲法的形式改為修改憲法部分條文的形式。于是，由全國人大常委會提出關于修正《中華人民共和國憲法》若干規定的議案，獲大會通過。
　　這次對1978年憲法有關條文的修改，涉及的條款較多，共8條。但從內容來說主要是規定縣和縣以上地方各級人大設立常委會，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，將縣級人民代表大會代表改為由選民直接選舉，將上級人民檢察院同下級人民檢察院的關系由監督改為領導等。
　　還要指出的是，在五屆全國人大二次會議審議的七個法律草案中，大家比較注意的是刑法和刑事訴訟法，但彭真同志認為，大會議程和公布時的排列順序應把地方組織法和選舉法擺在前面。以顯示我們把發展人民民主，保障人民行使管理國家的權利放在優先地位。
　　記者：這次修改的法院組織法，重申了法院獨立進行審判，只服從法律。這是怎樣考慮的?
　　王漢斌：法院獨立進行審判，只服從法律，是法院行使審判權的基本準則，也是一項重要的社會主義法制原則。1954年憲法和法院組織法都作了這樣的規定。但在后來反右派斗爭中，把這一條指責為“以法抗黨”、“向黨鬧獨立性”，進行了錯誤批判。1975年憲法和1978年憲法都取消了這個規定。這次修改法院組織法時，大家認為1954年憲法和法院組織法的規定是正確的、必要的。沒有這一條，就沒有健全的社會主義法制。因此，重申法院獨立進行審判，只服從法律，是撥亂反正的一項重要內容，也是加強社會主義民主和法制建設的一個重要措施。
　　法院獨立進行審判，只服從法律，有的同志擔心是不是與黨的領導有矛盾?彭真同志在七個法律草案的說明中指出： “公安、檢察、法院三機關的_T作關系是在黨的領導下，遵照憲法、刑法和其他法律的規定，為了共同維護社會主義法制而在工作中實行分工協作和互相制約，以保證準確地打擊反革命和其他刑事犯罪行為，保護人民。”這里特別強調了公安、檢察、法院都在黨的領導下進行工作。法院獨立進行審判所依據的法律，是黨中央原則批準，由最高國家權力機關制定的。它是黨的主張和全國人民根本利益相統一的體現。法院服從法律，就是服從黨的領導，服從全國人民。同時，法院獨立進行審判，不是想怎么辦就怎么辦，而是必須以事實為根據，以法律為準繩，嚴格依法辦事。黨對法院工作的領導，最重要的是切實保證法律的實施，支持和領導法院依法獨立行使職權，而不是代替法院的工作。所以，法院依法獨立行使審判權與服從黨的領導是不矛盾的，不存在什么“以法抗黨”、“向黨鬧獨立性”的問題。
　　1983年通過的關于修改法院組織法的決定，根據1982年憲法的規定，將法院獨立進行審判，只服從法律，修改為法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這同原來的規定原則上是相同的。
　　記者：這次修訂法院組織法，還重申了公民在適用法律上一律平等。這也是拔亂反正的一個重要內容。請談談這有什么重大意義?
　　王漢斌：公民在適用法律上一律平等，也是保證社會主義民主和社會主義法制實施的一條基本原則。這次制定的法院組織法、檢察院組織法和刑事訴訟法，都規定了這一基本原則。1954年憲法規定公民在法律上一律平等，同年頒布的法院組織法和檢察院組織法規定公民在適用法律上一律平等，兩者的含義是相同的。但是，從反右派斗爭起，卻把這一重要原則作為“超階級觀點”、“資產階級法律觀點”加以批判。所以在長達20多年的時間里法律平等原則成為一個禁區，1975年憲法和1978年憲法都取消了這一原則。黨的十一屆三中全會公報寫了“人民在自己的法律面前人人平等”，這是撥亂反正的一項重要內容。當時有個別領導的子女違法犯罪，群眾反映很大。我們研究時認為，在舊社會還講“王子犯法與庶民同罪”，我們是社會主義國家，更應如此。所以，這次制定的法院組織法規定：“人民法院審理案件，對于一切公民，不分民族、種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，在適用法律上一律平等，不允許有任何特權。”這就不僅恢復了1954年法院組織法的規定，而且增加了“不允許有任何特權”的內容。
　　彭真同志早在1954年一屆全國人大一次會議的發言中，就對這一原則作了深刻闡述。他說：“我們的國家是工人階級領導的人民民主國家，我們全體公民在法律面前可能平等，也必須平等。人人遵守法律，人人在法律上平等，應當是，也必須是全體人民、全體國家工作人員和國家機關實際行動的指針。在我們這里，不允許言行不符，不允許有任何超于法律之外的特權分子。”這個發言批評了那種自以為有一點“功勞”或者“苦勞”，就可以超越于法律之外為所欲為的封建特權思想；那種以為法律只是管老百姓和“小人物”，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律無關緊要的思想；那種以為共產黨員只要遵守黨紀就行，對于法律似乎馬虎一點也無關緊要的思想。今天重讀這個發言，仍然感到它有很強的現實性和針對性。恢復和重申1954年憲法和法院組織法關于公民在法律面前人人平等的規定，是十分必要和重要的。按照這一規定，法院對于任何違法犯罪行為，都要追究法律責任，一律平等地適用法律，依法定罪、量刑和行刑，不允許任何人有凌駕于法律之上或者超越法律之外的特權。這樣才能秉公辦案，保證法律正確、有效實施。
　　記者：這次對檢察院組織法有什么重要修改?
　　王漢斌：這次修訂檢察院組織法，爭論很大的一個問題是，對檢察機關的職權，要不要保留“一般監督”的規定。1954年檢察院組織法規定，最高人民檢察院發現國務院所屬各部門和地方國家機關的決議、命令和措施違法時，有權提出抗訴；地方檢察院發現本級國家機關的決議、命令和措施違法時，有權要求糾正。人們把檢察機關的這一職權通稱為“一般監督”。這是照搬蘇聯的做法。1978年憲法規定恢復設置檢察院，并重申了檢察院的“一般監督”權。這次修訂檢察院組織法，對這一條重新進行了研究。檢察機關的一些老同志還是堅持要把“一般監督”寫入法里。我們研究認為，最高檢察院對國務院各部門的工作是無法監督的，管不了也管不好，過去就沒有實行過。而且跟人大對政府的監督是什么關系，也是個問題。因此，認為不宜保留這個“一般監督”。當時最高檢察院檢察長黃火青同志也不贊成“一般監督”，說我哪能管得了這么多的事啊!所以，新的檢察院組織法沒有寫“一般監督”。對此，有的同志一直有意見。
　　記者：這次修改檢察院組織法。把檢察院上下級關系由1978年憲法規定的監督關系改為領導關系，是怎樣考慮的?
　　王漢斌：1954年檢察院組織法規定，檢察機關實行垂直領導的體制，上級檢察機關直接任命下級檢察機關領導人員。這也是學習蘇聯的辦法。1978年憲法將檢察機關上下級關系改為監督關系，這樣規定改變了上級檢察機關對下級檢察機關的領導體制，不利于維護國家法制的統一。但過去實行的垂直領導體制也有問題，因為地方檢察院的工作與地方有密切的聯系，也要對地方人大及其常委會負責，受其監督。所以，經過研究，把上級檢察院對下級檢察院的監督關系改為雙重領導，就是下級檢察院既要接受上級檢察院的領導，同時又要對同級人大及其常委會負責并報告工作。地方各級檢察院的負責人，包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，都由本級人大或人大常委會選舉或任免，報上級檢察院檢察長提請該級人大常委會批準。后來考慮報批的范圍太寬，上級人大常委會審批有困難，1983年修改檢察院組織法時改為只報批檢察長。這樣規定，可以使各級檢察院更好地行使檢察權，保證國家法制的統一。(未完待續)
　　(責任編輯　劉榮剛　文世