美國奧巴馬政府高質量普及學前教育的政策特點

　　[摘要]奧巴馬政府執政以來，基于重振美國經濟、提高國民素質、增強國際競爭力、確保美國社會長期繁榮的需要，先后出臺多種舉措大力改革并發展學前教育。這些舉措確立了“普及、公平、高質量”的學前教育改革目標；設立了總統直接領導的專門行政機構，高度強化政府對學前教育事業發展的領導和統籌職責；學前教育撥款力度大且經費單列，健全財政運行機制；優先保障弱勢兒童的受教育權利與質量，促進學前教育公平優質發展；提高教師待遇保障教師培訓，促進學前教育高質量普及。這對我國進一步推進學前教育事業發展具有積極的借鑒價值。
　　[關鍵詞]奧巴馬政府；美國學前教育；高質量普及；教育公平；財政投入
　　
　　為保持美國全球經濟領導者地位，增強綜合國力，為未來國際競爭力提升儲備高素質人才，同時緩解經濟危機對美國社會的沖擊，推進美國經濟、政治和社會的持續發展，奧巴馬政府對其政治、經濟、社會和教育等諸多領域進行了大刀闊斧的改革，學前教育是其中的重點領域之一。為實現普及公平、高質量學前教育改革目標，奧巴馬政府從設置學前教育領導機構、改革財政投入及其運行機制、保障弱勢群體受教育機會與質量、穩定與建設教師隊伍等方面進行了一系列改革，以下將著重對奧巴馬政府大力改革學前教育的背景、主要內容及政策特點進行分析。
　　
　　一、奧巴馬政府大力改革與發展學前教育的背景
　　
　　長期以來，美國政府將學前教育事業納入政府重要議事日程，作為美國社會與教育改革的中心議題之一。本屆奧巴馬政府更是將學前教育事業置放在促進社會經濟持續發展乃至綜合國力增強與國際競爭力提升的國家發展戰略高度予以特別重視。奧巴馬政府執政伊始便如此重視學前教育，不僅是受到國內政治、經濟、社會與教育發展需要的推動，更是對日益激烈的國際經濟及科技競爭的積極回應，同時也與奧巴馬本人成長與從政經歷密切相關。
　　
　　(一)大力發展學前教育是美國重振經濟、增強國際競爭力、實現國家長期繁榮的現實訴求
　　奧巴馬政府執政初期即面臨許多難題：嚴重的經濟危機使美國經濟停滯，社會發展緩慢，亟需重振經濟，保持美國全球經濟領導者的地位；全球一體化與國際社會經濟和科技發展帶來的壓力要求美國政府必須有效推進教育改革與發展，為提升國際競爭力儲備人力資源。如何有效應對上述難題成為奧巴馬政府的首要任務，而新近的研究與實踐均表明，發展學前教育能在一定程度上有效改善上述難題，為經濟、政治和社會持續發展奠定堅實基礎。因此，盡管處于金融危機的困境中，奧巴馬政府仍堅定不移地大力發展學前教育。
　　首先，發展學前教育有利于重振美國經濟，提高國民素質，維護社會穩定。奧巴馬奉行“振興經濟，教育當先”的執政理念，將教育視為重振美國經濟的基石，指出“沒有優質的教育，經濟就不能恢復”，“美國繁榮的根源在于教育”，只有解決教育問題，才能使美國在知識經濟時代繼續引領全球，才能使2l世紀成為又一個美國世紀，因此有必要將教育視為引領下一輪美國經濟振興和持續發展的第二大領域來大力發展。同時，奧巴馬認為發展學前教育有利于提高國民素質，維護社會穩定。他指出“學前教育是投資獲益最多的教育階段”，“接受優質的學前教育不僅有利于個體在今后的學業、工作中取得成就”，而且“能減少國家的社會教育費和社會福利費”，“投資1美元可通過社會福利、補救教育、預防犯罪等方面投入的降低以及納稅的增加而得到10美元的回報”。正是基于上述認識，奧巴馬明確提出“我要投資早期教育”，“要為每一個美國人提供從呱呱墜地到長大成人一直接受世界一流教育的機會”。
　　其次，發展學前教育有利于美國人才儲備，增強國際競爭力，保障美國長期繁榮。奧巴馬重視并大力發展學前教育不僅是為短期內重振美國經濟，度過危機，維護社會穩定，更是瞄準危機過后美國綜合國力的提升與國際競爭力的保持。他指出“我們對是否能夠在全球經濟競爭中獲勝應有一份緊迫感，對此必須實施兩步舉措，一是補充新教師，二是發展學前教育。發展學前教育是目前為止縮小國際競爭力差距的最有效方法”，因為“未來屬于國民教育水平最好的民族”，而“對學前教育的投資效益遠勝于對入學后學生的補習投資”，“所以要“加強各級學校的教育，從幼兒園到大學都不例外”，而目前更是“已經到了將兒童置于首要位置的時候，應將投資聚集在由研究和實踐證明了最有可能實現國家長期繁榮的學前教育上”。
　　
　　(二)美國學前教育公平與質量問題凸顯，亟須大力改革與發展學前教育
　　奧巴馬政府在執政初期遇到的新難題是其重視并大力發展學前教育的時代背景，也是其大力發展學前教育的根本動力之所在，而美國教育包括學前教育日益凸顯的公平與質量問題則是奧巴馬政府重視并大力改革學前教育的直接動因。
　　首先，教育兩級分化嚴重，不均衡現象突出，亟待大力改革與發展學前教育。目前美國整體教育質量在上升，但中低收入階層與上層階層學生所接受的教育質量與取得的成就差距卻在不斷擴大，這導致非裔和拉丁美裔高中學生輟學問題嚴重，非常不利于美國人力資源儲備和整體國民素質的提升。面對未來需求和競爭壓力，美國必須采取有效措施保證弱勢群體的學業成就。而最新研究成果表明，學前期是人一生中大腦形態、結構、機能發展最為迅速、可塑性最強的時期，是個體情感、行為、語言、認知等各方面發展的奠基階段和敏感期，是個體社會化的起始階段和關鍵時期。學前階段兒童所擁有教育機會的多少和教育質量的優劣，不僅決定了其學前期的發展水平，而且影響著其終身學習與發展的質量和效果。作為個體發展的始端和教育的發端，學前教育對教育事業的整體發展，尤其是基礎教育的質量與效益具有重要的作用和影響，因此，大力發展學前教育是保證美國教育均衡發展的必然。
　　其次，美國學前教育質量堪憂，亟需大力發展高質量學前教育。第一，基礎教育包括學前教育師資水平偏低，嚴重制約美國學前教育質量的提高。由于幼兒園、中小學教師待遇較低，美國高中畢業生中學習成績位列后1／3的學生才選學教育專業，這種低起點的教師培養與選拔阻礙學前教育整體質量的提升。第二，學前教育體系復雜，缺乏有力的統一領導與規劃，整合度低，導致整體質量難以提升。美國學前教育體系包括兒童保育、開端計劃、前幼兒園教育三大部分，其發展目標、經費來源不同，甚至同一體系在不同州發展狀況也大為不同，無法形成合力，進而制約了總體質量的提升。第三，金融危機下各州學前教育經費緊缺，進一步制約學前教育質量的提高。金融危機使各州教育經費缺口大，很多州紛紛減少學前教育開支，這一方面導致大批幼教機構倒閉，另一方面很多留存的幼兒園不得不縮減正常開支，影響了幼兒園正常辦學。
　　上述問題長久以來一直制約著美國學前教育的發展，盡管美國歷屆政府采取了種種改進措施，但奧巴馬指出這些措施都并非是解決上述問題的良策，關鍵還在于聯邦政府應投資和發展高質量學前教育，才能從根本上改善這一現狀。
　　
　　(三)奧巴馬個人成長及從政經歷使其堅信必須發展教育尤其是學前教育
　　首先，奧巴馬堅信學前教育可以改變人生。奧巴馬是美國歷史上第五位有非裔美國人血統的參議員，同時也是首位有黑人血統的總統，他認為自己和夫人之所以能夠站在白宮正是因為從小就接受了優質教育。奧巴馬肯定了他幼年接受的教育對其價值觀的確立、優秀品質的養成有著重要作用，他希望可以為更多像他一樣的人提供優質教育，以充分發掘他們的個人潛力，實現個人價值，顯然學前教育正是保證個體獲取成功所必需的優秀品質不可忽略的重要階段。
　　其次，奧巴馬的從政經歷進一步強化了其大力改革與發展學前教育的決心。奧巴馬在擔任伊利諾州聯邦參議員時就極其關注學前教育，建立了伊利諾州早期學習委員會，在短時間內有效解決了長久以來困擾伊利諾州的學前教育問題，取得了突出成就。競選總統期間，他在教育辯論中以學前教育作為重要突破口，采納諾貝爾獲獎者Heckman的建議，提出0～5歲綜合計劃方案，引起廣泛關注，并獲得大批幼兒教育及相關工作者的支持。他認為當前美國最關鍵的問題在于如何在全球競爭中保持領先地位，如何縮小不斷擴大的社會兩極分化，如何提高美國教育質量。而學前教育無論對于教育事業發展、國民素質提高，還是對于國家經濟和社會發展都具有重要的價值，因此更激發了其要大力改革與發展學前教育的決心。
　　
　　二、奧巴馬政府大力改革與發展學前教育的主要內容及政策特點分析
　　
　　奧巴馬政府將學前教育提升到事關美國社會政治穩定、經濟恢復與繁榮、國際競爭力增強的戰略高度予以思考和謀劃，不僅著眼于美國當下的問題與困境，更著眼于美國未來的全球發展，以此推進學前教育事業，具有很強的戰略性與前瞻性。通過分析我們發現，奧巴馬政府大力改革與發展學前教育具有以下主要內容與特點：
　　
　　(一)奧巴馬政府大力改革與發展學前教育的目標：普及、公平與高質量
　　推動各州普及3～4歲幼兒教育是奧巴馬政府大力改革與發展學前教育的首要目標。首先，普及是奧巴馬政府滿足社會需求、促進教育公平的有效手段。20世紀80年代末，美國開始“普及學前教育”(Universal Pre-kindergarten)運動，②為3～4歲幼兒提供免費、非強制的教育。至今，大部分州都實現了為4歲幼兒提供免費學前教育的目標，但是3歲幼兒很少能得到這種服務。同時，占全美幼兒總數39％的貧困幼兒大部分還沒有接受學前教育的機會。這與美國政府“讓所有幼兒在自愿的基礎上都有機會接受由公共財政支持的學前教育”目標相悖，也不能滿足家長希望子女接受學前教育的愿望，因此，3～4歲學前教育亟待普及。其次，普及學前教育是社會現實發展的需要。金融危機下，家長愈發迫切希望孩子接受學前教育，為未來學業乃至人生的成功奠定基礎。但經濟危機迫使很多州削減學前教育經費，使得這一需求更加難以滿足。為實現普及，奧巴馬政府一方面強化政府對學前事業發展的領導和統籌職責，另一方面加大聯邦政府對學前教育的財政投入。
　　普及高質量的學前教育是奧巴馬政府大力發展學前教育的根本目標，也是美國社會與學前教育發展的現實需要。目前美國70％-85％的低收入家庭兒童都已經進入學前教育系統，而在母親工作的家庭中，90％的5歲以下兒童也在接受學前教育。盡管普及率不低，但很多早期教育機構的質量不達標，尤其是面向非洲裔、拉丁美裔等處境不利兒童的機構，所提供的教育質量極差。這種低水平、低質量的學前教育對他們今后發展形成阻力，更影響美國未來人才的儲備和勞動力素質的提升，因此為美國幼兒尤其是弱勢幼兒提供優質的學前教育是當務之急。為此，奧巴馬政府設立并增加專項資金，加強教師隊伍建設，強化對學前教育的質量監測與評估，以擴大高質量學前教育資源。
　　除了普及與高質量外，發展公平的學前教育也是奧巴馬政府發展學前教育的目標之一。奧巴馬政府認為不同群體在學前教育階段的發展差距將在相當大的程度上決定個體今后的發展差距。不僅如此，非裔、拉丁美裔等處境不利的兒童是美國未來21世紀的勞動力主力軍，他們接受學前教育的好壞直接影響美國未來國際競爭力，因此必須為這些兒童提供高質量的學前教育。為達到這一目標，一方面奧巴馬政府在發展學前教育時有意識地優先考慮處境不利兒童群體，另一方面還對特別針對處境不利兒童的學前教育保育和教育項目給予大量的投入和資助。
　　
　　(二)設立總統直接領導的專門行政領導機構，強化政府發展學前教育的領導與統籌職責
　　美國教育實行分權制，盡管聯邦政府設有教育部，但并不直接管理地方學前教育，其職責是通過設立項目和財政撥款的方式來推動和引導地方學前教育發展，對學前教育的直接管理原則上屬于州和地方政府的責任。美國的教育分權在一定程度上使美國學前教育形成了既龐大又高度分權的復雜系統：在大系統中，每個子系統都有自己獨立的目標與經費開支，以及獨立的運行機制，彼此之間缺乏必要的協調機制，致使每個子系統職能單一且缺乏必要的分化與合作，在推進學前教育改革政策時經常由于各州的結構和文化差異而出現障礙，達不到預期的效果。為更好地實施聯邦政府的改革政策，加強聯邦政府與州政府間的有效協作，提高效率，進而提升學前教育質量，奧巴馬政府特別設立總統直接領導的專門領導機構——總統早期學習委員會，以高度強化聯邦政府對學前教育事業發展的領導和統籌職責。
　　總統早期學習委員會由奧巴馬直接領導，其成員包括奧巴馬、各州州長及主要領導、公司領導、社區和宗教群體領導、相關領域研究專家等，其主要職責具體包括：第一，提高全社會尤其是政府官員對學前教育重要意義與價值的認識。為切實履行這一職責，委員會要及時收集并傳播學前教育方面最可靠、最新的研究成果。奧巴馬認為，以此為必要前提，學前教育才能被真正的重視，學前教育的改革才能順利進行。第二，引導全美學前教育發展方向，規劃聯邦政府學前教育項目及各州學前教育的發展重點。總統早期委員會成員需要解決如下問題：如何確保各州根據自身情況加強O。5歲早期保育與教育項目的質量，尤其是如何為所有3、4歲兒童提供高質量、自愿及普及的學前教育，如何為所有處境不利的3歲以下幼兒提高進入高質量學前教育項目的機會。第三，促進并加強聯邦政府與州政府間的協調合作，同時強化聯邦政府在各州學前教育發展中的作用。奧巴馬認為在分權制的美國發展學前教育僅靠聯邦政府或州政府都是行不通的，必須既堅持聯邦政府對學前教育的領導和統籌又調動州政府的積極性，取得他們的支持，這樣既減輕州的壓力，也可強化聯邦政府的引導與干預。第四，為規劃政府財政投入和吸引社會投入提供有效對策。委員會既須對政府財政投入的重點和如何保證效果提供對策建議，還須對如何在政府與私人和非營利部門之間展開對話、鼓勵他們對州及全國的幼兒保育和教育事業投入提出建議。第五，加強對國家、州或地方項目的評估與推廣。委員會需對國家、州或地方的早期保育與教育項目的質量與推進狀況等進行監測與評估，同時要收集州及地方最好或非常成功的教育實踐及項目模式，力爭在全美范圍內推廣。
　　總統早期學習委員會是美國有史以來最高級別的學前教育領導機構，其將學前教育直接置于總統領導管理范圍之內，體現了奧巴馬政府對學前教育事業前所未有的重視，其建立一方面可以強化政府對學前教育重要性的認識，另一方面也能保證聯邦政府與州政府之間的協調合作，同時還能強·化聯邦政府對學前教育事業發展的領導職責，從而有效地解決美國教育分權帶來的問題，進而推動美國學前教育事業的整體發展。
　　
　　(三)學前教育撥款力度大且經費單列，健全財政運行機制
　　財政投入是促進學前教育事業發展的重要保障，沒有可靠、穩定的投入就不可能有學前教育事業的穩步發展。奧巴馬政府認為財政投入是保障計劃或法案實施的重要條件，《不讓一個孩子掉隊》法案實施困難正是因為投入沒有到位。因此本次改革尤其注重財政投入及其保障，不僅撥款額度達到歷史最高且將經費單列，同時健全了財政運行機制。
　　奧巴馬在競選時提出“每年至少投入190億美元，大部分用于學前教育，鼓勵學前教育普及”；入主白宮后，立即在白宮官方網站公布了“0～5歲綜合教育計劃”，擬每年由聯邦政府對幼兒及家長投資100億美元，以為兒童提供整合性的早期教育和保育服務，并激勵各州為兒童提供更多更好的學前教育。這是美國聯邦政府對學前教育單筆投資額度最大的計劃。同時，為了從根本上保障學前教育財政投入的穩定性與力度，奧巴馬政府還堅持將學前教育經費單列。2009年2月，奧巴馬簽署《美國復蘇與再投資法案》，補助教育系統1150億美元，其中50億美元用于學前教育。奧巴馬政府對學前教育的高額度撥款充分反映了其對學前教育的高度重視，這對提升學前教育的地位、推進學前教育事業的普及與發展具有不可忽視的重要作用。
　　為保證財政投入能真正發揮效用并促進學前教育事業發展，奧巴馬政府還注重保障機制的制度化建設，即健全財政運行機制。與以前申請——批準——撥付程序不同，此次奧巴馬政府建立了財政經費申請、審核、撥付、執行、績效評估、獎勵與問責相結合的財政運行機制，即聯邦政府在向符合條件的州或地方機構撥付經費后，還必須審核經費使用情況，并由聯邦教育部委派小組對各州或機構實施效果進行監督與考核，通過設立“上爭經費”(Race-to-the-top Fund)對實施效果好的州或地方機構予以獎勵，而對未達要求者追究相應責任。
　　財政運行機制的建立一方面保證了聯邦撥款的目標、投入方向與效率，進而體現了聯邦政府對學前教育的宏觀調控，確保有限經費投入到最需要、最可能取得實效的地方；另一方面也調動了各州和地方政府爭取資金發展學前教育的積極性，并且使在聯邦政府宏觀調控與規劃指導下的各州與地方政府自主權與靈活度的實現具有法律依據和保障，從而共同實現整個國家學前教育事業發展的總體目標。
　　
　　(四)優先保障弱勢兒童的受教育權利與質量，促進學前教育公平優質發展
　　在美國，由于社會經濟、政治地位存在事實上的巨大差距，大約有占總數113的處境不利兒童不能獲得有保障的學前教育機會與質量，這導致他們入學后在與其他同齡兒童的競爭中處于不利地位。隨著差距的擴大，這些兒童在學業成功、個體自信心及其他社會性發展方面都會產生問題。同時弱勢兒童受教育權利與質量能否得到保障也直接影響著美國基礎教育質量的提高。不僅如此，這些兒童還是美國21世紀勞動力隊伍的主力軍，他們無法通過良好的早期教育實現個人的充分發展，必然影響美國綜合國力的提升。為此，奧巴馬政府提出要重視并優先保障弱勢兒童的受教育權與質量。
　　首先，加大對原有弱勢兒童保育和教育項目的財政投入力度，擴大優質教育資源的受惠面。以開端計劃為例，奧巴馬政府在原有基礎上增補11億美元，欲將受益人數提高到原來的4倍，并提供2.5億美元的專款幫助開端計劃中心推廣成功的模式。此外，奧巴馬政府還加大對特殊兒童的專項撥款，以保證其接受高質量的學前教育的權利與機會。其次，以提升低質量學前教育項目為重點，保障弱勢兒童接受高質量學前教育。美國當前低質量學前教育項目主要服務于弱勢兒童，推進高質量學前教育普及主要就是要提高這些薄弱項目的質量，確保弱勢兒童的學前教育公平。為此，奧巴馬政府設立早期學前教育挑戰經費(Early Learning Challenge Grants)，明確規定在幫助各卅I形成高度一體化的早期教育系統時，首先要加強資助和扶持薄弱項目。第三，出臺并完善專門針對處境不利兒童及家庭的扶助政策，包括實施“強化計劃“(STEP UP)，要求當地學校與社區組織聯合起來為弱勢兒童提供暑假學習的機會；擴大“照顧子女及受撫養人稅收抵免”(child and Dependent CareTax Credit)，使其變得可退還，同時加大低收入家庭的稅收抵免，使其抵免費用達到50％；㈣啟動為幼兒家長提供支持的計劃，每年幫助大約57萬名新媽媽，以使處境不利幼兒一出生就能在一個相對較好的心理和教育環境中成長。上述舉措有效地維護了弱勢兒童學前教育權利，不僅有利于實現本次學前教育改革目標，而且有利于美國學前教育事業公平與健康發展。
　　
　　(五)提高教師待遇保障教師培訓，確保學前教育高質量普及
　　教師素質的優劣，直接關系到學前教育的質量以及學前教育事業的可持續發展，而能否擁有優秀的教師是學前教育改革成敗的關鍵。正如奧巴馬所言：“教育質量的關鍵在于教室前面的那個人”，“教師決定了美國教育的未來”，“對教師投資，孩子就有可能成功”。奧巴馬政府正是意識到了教師問題在發展學前教育事業中的重要性，意識到了政府在教師發展問題上不可或缺且無法推卸的重要職責，因而積極采取措施提升教師地位以保障教師待遇，并通過加強培訓來提高教師素質，進而實現高質量的學前教育普及。
　　首先，明確教師身份，以政策保障教師待遇。奧巴馬政府將幼兒教師同中小學教師置于同等地位，認為“必須從專業角度看待教師”。他在競選之時便承諾要提升包括幼兒教師在內的所有教師的待遇；當選總統后立即發布教育改革方針，將保障教師待遇作為重要目標提出，以此穩定教師隊伍進而增強師資力量。為實現這一目標，奧巴馬政府在《美國復蘇與再投資法案》中明確將教師待遇列在教育撥款項目中。其次，奧巴馬政府還特別重視保障幼兒教師的培訓，通過提供穩定的經費以切實落實并保障在職培訓。此前教師具體培訓計劃和所需經費由各州負責，《美國復蘇與再投資法案》則明確規定聯邦政府必須拿出相應經費對教師進行培訓。此外，美國教育部還委托國內有影響的學術機構如全美幼教協會等，根據《美國復蘇與再投資法案》中有關學前教育撥款的規定制定專門的幼兒教師培訓經費使用方案。雖然該方案目前還沒有通過與實施，但已反映出奧巴馬政府對幼兒教師培訓的重視。除上述政策外，奧巴馬政府還通過降低或減免學前教育專業學生學費等措施鼓勵更多的優秀人員進入幼兒教師行列，同時鼓勵有經驗的教師引導、帶動新教師，并給予表現優秀者額外補助。幼兒教師的地位、工資待遇與培訓是其基本權利，對穩定教師隊伍、提高隊伍素質至關重要，而教師隊伍的穩定、素質的提高又是學前教育質量提升的關鍵，奧巴馬政府正是通過保障教師的基本權利而達到普及高質量學前教育的目標。
　　綜上所述，奧巴馬政府在學前教育方面實施的改革雖然時間不長，很多理念正在接受實踐的檢驗，但其改革與政策具有很強的戰略性與前瞻性，對我國學前教育事業發展具有重要的借鑒意義。首先，奧巴馬政府將學前教育提升到了事關美國社會政治穩定、經濟恢復與繁榮、未來人才儲備與綜合國力提升、國際競爭力增強的戰略高度予以思考和謀劃，這種對學前教育的戰略認識與高度重視在我國政府致力于“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略目標下尤其值得借鑒。其次，奧巴馬政府為實現普及公平且高質量的學前教育目標而強化聯邦政府領導和統籌職責、加大政府財政投入、保障弱勢兒童受教育權利與質量、提升教師待遇等種種措施，對思考我國學前教育事業發展的目標、思路與機制有著重要的啟示，特別是對我國當前如何促進學前教育有質量的普及具有積極而重要的借答作