墨西哥《學前義務教育法》的制定與實施及其對我國的啟示

　　[摘　要]從教育權平等的角度出發，為進一步普及學前教育，墨西哥于2002年頒布實施了《學前義務教育法》。為此墨西哥政府大幅度提高了學前教育預算，使之占教育總預算的11％左右，并增設了上萬所新幼兒園，增聘了數萬名教師。至2007年，墨西哥4至5歲幼兒的毛在園率已達114％，凈在園率97％，基本實現了《學前義務教育法》規定的目標。借鑒墨西哥學前教育快速發展政策與經驗，我國各級政府應進一步從促進社會公正與和諧、保障兒童平等受教育權的角度出發，提高對普及學前教育重要性的認識，提升學前教育投資主體重心，加大中央與省級財政投入，大幅度提高學前教育預算，以此推進我國學前教育事業快速健康發展。
　　[關鍵詞]學前教育政策；學前義務教育法；毛在園率；凈在園率
　　
　　墨西哥學前教育的產生可以追溯到19世紀后期。1880年前后，福祿培爾的教育思想開始傳人墨西哥。1904年，時任墨西哥公共教學部部長的謝拉(Justo Sierra)在首都建立了墨西哥最早的兩所幼兒園。其后，各類學前教育機構在全國各地先后發展起來。起初，墨西哥學前教育的性質以慈善和社會救助為主要目的，后來慢慢過渡到以兒童的教育和發展為中心。墨西哥的學前教育發展速度在相當長時期里十分緩慢，直到1970年，墨西哥全國在園幼兒一共只有40萬左右，約占當時3至5歲幼兒總數的8％。不過，1970年以后，隨著政府的重視與投入，墨西哥學前教育的發展速度加快，到2000年，全國3至5歲在園幼兒已達342.4萬，是1970年的8.5倍，同時90％的幼兒在公辦學前教育機構就讀。但是，這離完全普及學前教育還有很大的距離，2000年墨西哥全國3至5歲幼兒的平均在園率為50.1％，其中5歲幼兒的在園率為79.3％，4歲幼兒為54.8％，3歲幼兒只有15.3％。不少家長，尤其是貧困家庭的家長對學前教育缺乏足夠的熱情，不愿意將自己的孩子送進幼兒園。在這樣的背景下，為了迅速和完全地普及學前教育，墨西哥議會開始討論學前教育義務制的立法問題。
　　
　　一、墨西哥《學前義務教育法》的出臺
　　
　　墨西哥《學前義務教育法》的提案是由一位反對黨議員于2001年10月提出來的。這位議員從墨西哥憲法賦予所有兒童受教育權的角度論述了幫助兒童做好進入小學的入學準備的重要意義，并強調學前教育能夠補償那些沒有能力為孩子提供足夠發展支持的家庭的缺失。通過實行學前教育義務制，就可以使這些貧困家庭的孩子也享受到學前教育的好處，從而促進教育平等和人權平等。總之，提案沒有使用教育投資類的語言，而主要是從人權平等的角度，從學前教育對兒童心理和社會發展的促進作用的角度來論證學前教育義務制的重要性和必要性。另外，提案也沒有說明其政治動機，只是提到它得到了教師工會的大力支持。盡管如此，這一提案還是得到了多數議員的支持，并最終作為《2002年普通教育法》(theGeneralEducation Law 0f2002)的一部分得到批準，其主要內容是：“墨西哥合眾國的所有居民都將接受學前教育、小學教育和初中教育。將自己的孩子送進幼兒園、小學和初中上學是所有墨西哥父母義不容辭的責任。”
　　《2002年普通教育法》中涉及學前教育的部分被稱為《學前義務教育法》(the Law 0f ObligatorvPre-schooling)。該法明確地為3歲、4歲和5歲的幼兒實現100％入園率規定了如下的時間限度：在2004-2005學年開始時，5歲幼兒的在園率要達到100％；在2005-2006學年開始時，4歲幼兒的在園率要達到100％；在2008-2009學年開始時，3歲幼兒的在園率要達到100％。這一《學前義務教育法》對墨西哥學前教育的影響是巨大和直接的。在這一法令頒布前，墨西哥實行小學和初中9年制義務教育。隨著這一法令的頒布與實施，墨西哥政府還有義務為3至5歲幼兒提供學前教育，從而把墨西哥義務教育的年限從9年延長到了12年(3至15歲)，為迅速實現學前教育100％的普及率提供了強制性的法律保證。與此同時，墨西哥的《學前義務教育法》對世界學前教育的影響也是巨大和深遠的。根據聯合國教科文組織的統計，目前世界上有強制性學前教育法律的國家和地區共有30個。在墨西哥立法之前(2002年)，有強制性學前教育法律的國家和地區有23個，但是這23個國家和地區當中有近20個規定的義務年限只有1年(從5歲或6歲開始)，法定義務年限為3年的只有一兩個國家，且靈活性很大。可能正因為如此，經合組織在關于墨西哥學前教育和保育政策的報告中認為，墨西哥是第一個將3歲納入學前義務教育階段的國家。同時，墨西哥的學前教育義務制是最為完整的學前義務制之一，為其他國家尤其是發展中國家提供了有益的參照。
　　
　　二、墨西哥學前教育經費情況
　　
　　在辦學經費方面，墨西哥早已形成了公費資助公辦教育的傳統。1917年墨西哥憲法第三條(At-ticle.3)就規定：“由政府提供的一切教育都是免費的。”因此，在《學前義務教育法》頒布和實施之前，墨西哥的公辦學前教育機構已經是免費的了。2002年11月，國會對憲法第三條和第三十一條進行修改，確認了3至5歲學前教育的義務制，從而進一步強化了這一制度的法律地位，也強化了政府提供此階段教育經費的法律責任。
　　就具體的稅收和撥款機制來說，墨西哥也形成了自己的模式。墨西哥中央政府控制著全國各地的主要稅收，然后再按照法定的撥款方式向各州分配。在各州每年的財政收入中，近90％來自聯邦政府的撥款。上個世紀80年代，聯邦政府的撥款主要以從各州征得的稅收額為權重，因而富裕的州人均從聯邦財政得到的撥款額遠遠高于貧窮的州。從1990年起，聯邦政府采用新的撥款方式，以各州的人口數量和征得的稅額兩個指標為權重，各占50％，從而在相當程度上縮小了聯邦政府給各州的人均財政撥款額的差距。不過，最富裕的幾個州享受到的人均聯邦財政撥款仍然兩倍于最貧窮的幾個州。1992年，墨西哥實行權力下放的制度改革，開始由各州負責本州基礎教育的行政管理和經費供給，但在經費來源上，各州的教育經費仍然主要來自聯邦政府的教育撥款。以2003年為例，該年墨西哥各級政府用于教育的總開支是342億美元，其中278億來自聯邦財政，占81.6％；62億來自州財政，占18.1％；來自地方政府的經費只有1億美元，僅占0.3％。
　　就經費的數量來說，墨西哥政府對學前教育的資助額是十分巨大的。如圖1所示，墨西哥教育經費占政府總開支的比例很高，達20％多，幾乎是經合組織成員國的兩倍。最近20多年來，墨西哥實行新自由主義經濟模式，政府對經濟的干預不多，政府的總開支較低，但教育開支不低，故后者和前者的相對比就高了。如果用GDP(國內生產總值)作為測算標準，多年來墨西哥教育總開支約占GDP的5％，也稍高于經合組織成員國的平均比。學前教育的總開支約占GDP的0.5％，其中80％以上來自政府撥款，其余部分由其他渠道籌措。
　　
　　觀察表1中的數據，我們可以看出，為了實施《學前義務教育法》，墨西哥政府大幅度地增加了學前教育的撥款額，尤其是在2004年和2005年，學前教育開支占GDP(國內生產總值)的比重上升到了0.7％，學前教育開支占教育總開支的比重上升到了近11％。另一方面，公費的比例仍然占學前教育總開支的80％以上。目前，墨西哥上私立學前教育機構的幼兒人數只占在園幼兒總數的10％左右，由于私立學前教育機構條件更好，因此是收費的。據此估算，私立學前教育機構的總開支約占全國學前教育總開支的15％，上公立學前教育機構的孩子的家長大約一共僅承擔了其子女整個學前教育開支的5％。可見墨西哥政府確實保證了公辦學前教育機構的免費性質，一般情況下，家長只需要支付孩子的書本費、文具費、校服費和交通費。
　　
　　另外，就生均經費來說，墨西哥學前階段的生均經費和小學階段差不多。例如，在2004年，墨西哥學前階段的生均花費是1794美元，其中公費占80.5％；小學階段的生均花費是1694美元，其中公費占83.4％。據此計算，該年政府用于學前階段的生均經費是1444美元，小學階段1413美元，足見墨西哥政府對學前教育階段的重視與投入是十分有力的。
　　
　　三、墨西哥學前教育義務化對其學前教育普及率和質量的影響
　　
　　如前文所述，墨西哥《學前義務教育法》的主要目標是實現學前教育的完全普及，以此來促進兒童早期教育機會的平等和人權的平等。那么，這一目標的實現程度如何呢?請看表2中的數字。
　　
　　由于4至5歲是墨西哥首先實施學前義務教育的年齡段，也是筆者目前可得到有效數據的年齡段，故著重考察這個年齡段的情況。從表2中的統計數據來看，1999年至2002年，墨西哥4至5歲幼兒的毛在園率和凈在園率都沒有什么變化，分別在76％和67％上下。《學前義務教育法》頒布和實施后，4至5歲幼兒的毛在園率從2002年的76％猛增到2007年的114％，5年內上升幅度高達38％；凈在園率則從2002年的67％上升到2007年的97％，5年內上升了30％。由此看來，墨西哥《學前義務教育法》的實施是嚴肅認真的，該法確實有效地提高了學前教育的普及率，墨西哥實現三年學前教育的完全普及已經指日可待。
　　那么，墨西哥《學前義務教育法》頒布以來學前教育普及率的迅速提高是否造成了教育質量的大幅度下滑呢?回答是否定的。以幼兒園的班級人數為例，2000年全國幼兒園的班級平均人數是18.3.2005年是19.6，只是略有上升，變化幅度不大。原因是為了應對入園幼兒人數的增加，僅在2003年至2005年期間，墨西哥政府就新建了9233所公辦幼兒園，新聘任了28760名新教師。另一方面，《學前義務教育法》也提高了幼兒園教師的學歷要求。《學前義務教育法》頒布前，只有一部分幼兒教師具有學士學位，《學前義務教育法》則明確規定所有的新教師都必須具有學士學位。
　　同時，為了保證并進一步提高學前教育的質量，墨西哥還發起了全國學前教育課程改革。此次課程改革從2001年開始醞釀，經過反復調查研究和征求意見，教育部于2004年正式頒發了《學前教育課程》(Program ofPreschod Education)，并于2005-2006學年在全國各類幼兒園實施。此次課程改革的基本出發點就是要為每一位幼兒提供高質量的學前教育，以充分發揮學前教育所具有的促進人權平等、促進社會平等和促進兒童發展的工具價值。當然，教育質量不高和質量差異大是墨西哥基礎教育的老大難問題，教育質量的平等也比入學機會的平等更加難以實現，因而遠不是一場課程改革就能解決的問題，還有待于墨西哥政府和人民長期的、堅持不懈的努力。
　　
　　四、對我國發展學前教育的啟示
　　
　　當前，我國學前教育正受到黨、政府和人民群眾的高度重視。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020年)》(下文簡稱《規劃綱要》)已明確把“基本普及學前教育”確定為我國教育改革未來十年的發展目標，并突出了“明確政府職責”和“重點發展農村學前教育”等關鍵。《規劃綱要》的制訂和實施必將有力地推動我國學前教育事業的改革和發展。然而根據墨西哥的經驗，我國學前教育改革和發展還應在以下方面繼續努力：
　　
　　(一)進一步從促進社會公正與和諧、保障兒童平等受教育權的角度認識普及學前教育的必要性和緊迫性
　　《規劃綱要》在第一章中就明確提出“把促進公平作為國家基本教育政策，教育公平是社會公平的重要基礎。”從根本上說，促進社會公正也是墨西哥發起學前教育義務制改革的最主要的動因。眾所周知，在大多數拉美國家，社會分配是很不公平的，墨西哥便是其中之一。從上世紀40年代起，墨西哥政局一直穩定，經濟持續發展，墨西哥已經從一個十分落后的國家轉變為初步實現了工業化的發展中國家，在國際上被稱之為“墨西哥奇跡”。但是，墨西哥貧富差距很大，近年來基尼系數為0.497，貧困人口的比例非常高。根據聯合國拉美經委會2002年的報告，墨西哥貧困人口的比例在1998年為38％；根據世界銀行1999年的報告，墨西哥貧困人口的比例更是高達40％。正是在這樣的背景下，在2000年大選中獲勝的福克斯總統剛上臺不久，就比前任總統提出了更大規模的扶貧和促進社會公正的計劃，為貧困人口提供教育是這項計劃的主要內容。也正是這一施政指導思想促使議會在2002年通過了《學前義務教育法》，以保證大批貧困家庭的孩子享有接受學前教育的權利。實際上，針對拉美地區貧富分化嚴重的問題，許多拉美國家都已把教育視為促進社會公正的工具，如在世界上已有義務學前教育法規的31個國家和地區中，拉丁美洲國家就占了10個。
　　和墨西哥相比，我國的社會分配要公平得多，但近年來，我國也出現了比較嚴重的貧富分化。根據2007年國家統計局的城鄉住戶調查，當年20％高收入與20％低收入的城鄉居民的平均收入差距為6.5倍，而1978年僅為2，7倍。根據中國社會科學院的一項調查，目前我國的基尼系數也已達到了0.5的水平，也就是說，已經和墨西哥相同，不僅超過了0.4的警戒線，而且超過了美、法、日、英、德、韓等國0.3-0.4的水平。因此，從促進社會公正與和諧、保障貧困家庭兒童的受教育權的根本大義出發，我國應當借鑒墨西哥的經驗，為所有學前兒童提供義務學前教育或基本免費的學前教育。毫無疑問，學前教育義務化或基本免費化的真正受益者主要是貧困家庭的孩子，而給這些孩子一個公平的起點對促進社會公正、社會和諧與穩定都具有不可估量的作用。
　　
　　(二)加快普及學前教育的步伐，大幅度提高政府的學前教育預算
　　新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的學前教育已經取得了很大的成就。到目前為止，不少地方尤其是沿海經濟發達地區已經基本普及了學前教育，如浙江省學前三年入園率已達到92％，上海市三年入園率已達到95％以上。但是，全國的平均水平仍然較低，2006年我國學前階段幼兒的毛入園率只有42.5％。鑒于此，《規劃綱要》提出了如下的發展目標：2015年，我國學前三年毛入園率要達到60％；2020年，學前三年毛入園率要達到70％。應當說，對于一個具有13億人口的發展中國家來說，《規劃綱要》提出的目標是十分宏偉的。不過，如前文所述，墨西哥在學前三年入園率50％的基礎上，用了十年時間就基本上實現了學前三年教育的完全普及，而墨西哥也是擁有1億多人口的人口大國，作為一個發展中國家，其實際的經濟實力和我國相差不大。因此，筆者認為，我國應當進一步加快普及學前教育的步伐，至2015年，我國學前三年入園率達到80％；至2020年，學前三年毛入園率達到95％，是具有現實可行性的，其中關鍵是要在全國建設免費或基本免費的以公辦為主的辦園體制，這就要大幅度地增加政府投入。和墨西哥相比，我國財政性教育經費占GDP的比重偏低，1988年為2.92％，11997年為2.49％，t3u2007年也只有2.8％，大幅度地低于墨西哥5％左右的水平。近年來我國學前階段的預算更是僅占全國各級教育總預算的1.2％到1.3％，所占份額大約只有墨西哥學前預算所占份額的1/9。值得一提的是，《規劃綱要》再次明確規定2012年后財政性教育經費占GDP的比重要達到4％，這是非常鼓舞人心的承諾。對于學前教育的發展來說，如果能大幅度地提高學前教育預算在教育總預算中的份額，如至少提高到8％左右，將對我國學前教育的快速發展與普及產生不可估量的積極影響。
　　
　　(三)提升基礎教育包括學前教育投資主體的重心
　　如前文所述，從上世紀90年代起，在國際潮流影響下，墨西哥也實行了權力下放的制度改革，開始由各州統籌本州的基礎教育經費。但是，各州80％以上的教育經費仍然來自聯邦政府的教育撥款。這不僅源于墨西哥基尼系數高達0.5，而且源于其地區之間也存在很大的差異。因此，由中央政府來承擔大部分基礎教育經費可以在相當程度上縮小各地區教育資源的差異，從而促進教育機會平等和社會公正。
　　和墨西哥相比，目前我國各地區之間在經濟發展方面的差異也十分醒目。以2008年為例，東部5省市(北京、天津、上海、江蘇、浙江)的人均產值已經達到了4萬至7萬多元，而中西部5省(安徽、江西、貴州、云南、甘肅)都在1萬5千元以下，前者的平均值(未加權)是后者的4.4倍.最高的上海是最低的貴州的8.3倍(見表3)。但是，和墨西哥不同的是，目前我國由縣級財政承擔基礎教育經費的主要份額，中央財政承擔的份額很小。如2008年中央財政只承擔了全國各級各類教育財政性經費的7.4％，這樣的比例顯然不能有效地平衡地方財政在支付基礎教育經費方面的能力差異。學前教育因為不屬于義務教育，所受影響尤其嚴重。如表3所示，2008年北京、天津、上海三大都市的學前適齡兒童平均享受到1400元以上的財政撥款，而安徽、江西和貴州三省學前適齡兒童享受到的財政撥款還不到80元，前三市的平均值(未加權)是后三省的55倍，上海市更是江西省的150倍。由此，筆者認為，我國應借鑒墨西哥的經驗，讓中央財政承擔起學前教育經費均衡器的責能，如可以讓中央財政承擔起學前教育經費的50％，省財政承擔20％，縣財政10％，家長20％。這能在一定程度上有效地縮小我國學前教育發展的巨大地區差異，使得社會正義和教育公平得到進一步的保證，從而促進整個社會的穩定與和諧。
　　
　　
　　 [1][6]Andrade de Herr