主訴檢察官辦案責任制的困境及出路

　　主訴檢察官辦案責任制(以下簡稱：主訴制)是指在檢察長領導下，在審查起訴部門實行的以主訴檢察官為主要責任人的檢察官辦案制度。1999年4月，高檢院決定在北京、天津、上海、重慶等地進行主訴檢察官辦案責任制試點工作，標志著全國主訴制改革拉開帷幕，之后，該項改革如雨后春筍般在全國各地展開。十年來，在高檢院的正確領導和關心下，主訴制得到了健康、有序的發展。實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規律，明確了辦案責任，提高了案件質量和訴訟效率，鍛煉了公訴隊伍，提升了公訴水平。但不可否認，這項改革也遇到了很多困境，如何進一步完善主訴制的運行機制，走出困境，把主訴制改革推向深入，已成為當前主訴制改革的核心問題。
　　
　　一、主訴制改革面臨的困境
　　
　　(一)放權與收權進退維谷
　　主訴制的核心在于放權。主訴制推行的過程中，簡政放權一度是公訴工作的主調，經過一段時間，收權的呼聲日漸高漲。主訴制在放與收之間徘徊。一方面，一些地方檢察機關的領導對主訴檢察官獨立辦案不放心，對于擁有相當大權力的主訴檢察官們能否適應新的辦案機制的要求，能否用好手中的權力，會不會濫用權力，以權謀私等心存疑慮：另一方面，在相應的權力還不充分，利益還沒有真正到位的情況下，一些主訴檢察官也不愿意承擔如此大的責任，辦案中遇到問題，主動向領導匯報，聽候領導定奪，怠棄本應該自己獨立行使的權力。加之個別主訴檢察官確實不能勝任新的辦案機制的要求，于是收權日趨明顯，個別檢察機關的主訴制甚至逐漸有其名而無其實。而地級市一級檢察機關承辦著大部分重大、復雜、疑難案件，對這些案件，主訴檢察官僅有延長、退補案件的決定權，沒有決定處理權，還需報批，事實上實行的仍是審批制。以上這些情況的存在，致使一些公訴部門的主訴制度改革可以說是穿新鞋，走老路，流于形式。放權與收權，進退兩難。
　　
　　(二)穩定與流動左右為難
　　司法工作講究經驗積累，一名優秀的主訴檢察宮不是一兩天能培養出來的，培養出來后，就更需要在公訴崗位上發揮作用。但受現有的人事制度限制，每一名主訴檢察官都面臨著職務的升遷及崗位的變動。強調穩定。則有可能損害主訴檢察官個人的發展：突出流動。則有可能違背司法規律。主訴制實施以來，各地檢察機關在崗主訴檢察官流失都比較嚴重，以筆者所在的北京市為例，十年來，全市各級檢察機關共任命主訴357人，目前仍在公訴崗位的僅有162人，已流失過半，離開公訴崗位的195人除個別退休、辭職的外，大部分到外單位任職或提拔交流到院內其他處室任職。毫無疑問，行政職務的晉升對主訴檢察官有很大的吸引力。這對個人而言無可厚非。但如果沒有足夠的人才儲備。專業人才向管理人才流動，客觀上會造成主訴檢察官制度難以為繼的局面。需要引起我們足夠的重視。
　　
　　(三)責任與權力不相匹配
　　權責的有機統一是實行主訴制的初衷，但經過一段時間的運行，出現了權力、責任相脫節的情況，妨礙了這一制度健康深入的發展。現在主訴檢察官面臨的問題主要是責任很完整，權力卻不完善，一些地方放權并不徹底。主訴檢察官在求訴權方面有決定權，但在不訴、減少或增加犯罪事實、主動增加犯罪嫌疑人等方面沒有權力。在主訴設計之初，實際上并未考慮利益的問題，但隨著主訴制的發展，利益問題日益突出，在很多地方公務人員工資的規范后，原來的主訴檢察官崗位目標管理獎取消了，打破了原來責權利三位一體的格局，而在出國培訓、晉升、待遇等方面，并沒有對主訴檢察官真正的政策傾斜。有的地市一級檢察機關受編制限制，一名科員晉升為副主任科員需要五至七年，主訴檢察官亦不例外。這種責任大于職權，利益低于風險的態勢直接導致主訴檢察官崗位吸引力降低，不愿做主訴的思想不斷蔓延，很多人不愿意到任務多、風險大、責任重的主訴檢察官崗位。
　　
　　(四)行政與司法輕重不一
　　公訴權屬于司法權，有其自身的運行規律。主訴制改革的一個重要目標就是按照司法規律辦案，但由于現有行政管理體制的強大慣性，揮之不去的行政管理思維和行政管理模式成為制約主訴制發展的瓶頸。一是職務職級晉升重行政輕司法。檢察機關實行的是司法職務和行政職務并行的體制，主訴檢察官既面臨著司法職務的晉升，也面臨著行政職務的晉升。但由于行政職務的強勢，官銜攜帶著更大的利益信號。一些主訴檢察官把行政職務職級的晉升作為個人發展的追求和衡量自身價值的標準，而對檢察職務的晉升則可有可無，主訴檢察官崗位的專業色彩逐步淡化。二是對主訴檢察官的監督、考核、獎懲機制，很大程度上是套用對行政公務員考評模式。對主訴檢察官及其所從事的司法業務特性考慮較少，忽視了行政工作和司法工作、行政人員與司法人員的職業差別。三是有的主訴成主管。由于案件量激增，主訴檢察官似乎變成辦案組長，行政管理職責增加，業務領域發揮的作用相應減少，定而不審，審而不訴，在組內形成了新的審批制。
　　
　　(五)學歷與能力難以兩全
　　主訴檢察官的選任是主訴制實施的基礎，但選任的條件和方式各地則各有千秋。以北京市為例，主訴檢察官的選任條件，對其它學科本科學歷者，需五年以上檢察業務經歷；法學本科學歷者，需三年以上檢察業務經歷；法學碩士，一年以上檢察業務經歷；法學博士，不需要檢察業務經歷。學歷高對于迅速適應公訴工作，深入分析案情及其法律關系確實是一個得天獨厚的條件，但學歷不等于辦案能力，辦案能力的培養需要一個長期的積淀過程。另一方面，檢察業務也不等于公訴業務，其它檢察業務能力強，并不意味著公訴業務能力必然強。同時，有的地方資格考試成了選任的決定性條件，而一個合格、成熟的主訴檢察官需要的是綜合能力，表現在掌握和運用法律知識、檢察業務、語言文字表達、思維判斷、反應論辯、組織協調、獨立處理事務等方面，這些能力通過一場考試是無法反映出來的。
　　
　　(六)工作與培訓無法兼得
　　主訴檢察官基本上都是公訴部門出類拔萃的人才，具有較深厚的專業知識和一定的辦案經驗。但隨著社會的發展，社會分工的日益細密和犯罪的復雜化，對主訴檢察官綜合素質及辦案所需要的理論修養、知識存量、業務水平提出了更高的要求，迫切需要主訴檢察官知識的豐富和更新，成為專業化的專家型人才，雖然主訴制中本身包括了培訓機制，但培訓機制并不一定都能堅持，即使堅持培訓的，也顯得杯水車薪，十分乏力。以北京市為例，每年基本上都組織一次全市范圍內的主訴檢察官培訓，但也存在一些問題：一是沒有規范的、相對固定的教材，培訓內容多臨時確定：二是培訓的力度不夠。一年只集中一次，培訓三四天，相當一部分主訴檢察官因忙于辦案不能聽課。至于外出考察、接受更高層次的培訓，更是不敢奢望。培訓不夠，主訴檢察官的知識得不到及時更新、充實，直接影響到隊伍的素質和公訴效能的進一步提高，
　　
　　二、走出困境的出路
　　
　　(一)充分放權，統一權責
　　十年的實踐證明，主訴檢察官在案件的處理上，無論是對犯罪事實把握，還是對證據的審核，沒有發生明顯差錯。對主訴檢察官放權并不必然發生濫用職權的情況。除法律法規有明確規定的外，一般諸如追訴權、自行偵查權、延長審查起訴期限權、判決裁定的審查權等也可以充分放權，免除繁瑣的行政化程序，調動主訴檢察官辦案的積極性和能動性，提高訴訟效率。主管檢察長和科處長除對重大、復雜、疑難的問題和案件進行具體的指導和決策外，應將主要精力用在考核、監督及事務性的指導上。在主訴組的設置上最好實行二人或三人組，一名主訴帶一名助手和一名書記員，避免行政化傾向，應明確規定主訴檢察官和助手的出庭比例，主訴檢察官出庭的比例不得低于其承辦案件的90％。同時，進一步強化責任，全面落實過錯責任追究制，增強主訴檢察官的責任意識和風險意識。
　　
　　(二)重視保障，穩定隊伍
　　由于主訴檢察官工作壓力大、負擔責任重、工作標準高，有必要為主訴檢察官提供甚至提高工作條件和利益保障。一是保持合理的辦案數，減輕辦案壓力。主訴檢察官的月辦案定額，以北京檢察機關的三人主訴組為例，基層檢察院主訴檢察官的月辦案定額為7～8件，案件低發區縣的檢察院可以在此基礎上減少1～2件；市、分院主訴檢察官的月辦案定額為2件。二是在主訴檢察官工作條件和待遇上堅持“有為才有位”，在繼續爭取主訴津貼的同時，在晉職晉級、績效考核、專門培訓、外出考察、課題研究、休假、參加全國性會議、獲取書刊資料等方面向主訴檢察官傾斜。三是可以考慮嘗試將主訴檢察官的職級與行政級別直接掛鉤，探索職業公訴人以及主訴檢察官等級制之路，最大限度的激發主訴檢察官的工作熱情，使主訴檢察官成為令人向往的工作崗位，這一方面，北京市檢察院第一分院作出了有益的探索，賦予主訴檢察官相應的行政級別，使主訴檢察官不必擔心職級的晉升問題，為建立一支穩定的、高水平的主訴檢察官隊伍創造了條件。
　　
　　(三)完善選任，加強培訓
　　在選任主訴檢察官時，既不能只重視學歷而輕視能力，也不能只重視能力而輕視學歷，應當在同等學歷情況下強調能力、同等能力情況下強調學歷。確保只有那些既有扎實的法理知識，又有豐富的實踐經驗和操作技能的公訴人才能走上主訴檢察官的崗位。應根據各地檢察機關的案件數合理確定主訴檢察官的數量，堅持少而精的原則，形成良好的競爭機制。對主訴檢察官的培訓，采取在崗學習與脫崗集中培訓相結合的方式進行，集中脫崗培訓一般由省級院檢察院統一組織，最好每年兩次，上半年與下半年各一次，每次培訓時間為七到十天。各地檢察機關也應定期組織主訴檢察官進行業務學習。培訓內容應結合審查起訴業務需要。采取疑難案例討論、評析，重大理論與實踐問題研討，聘請專家、學者舉辦講座等方式。同時拓展主訴檢察官的培訓與研修的內容和途徑，允許可帶課題進入法學院研修、赴外省市或者境外考察學習。提高他們的辦案能力。
　　
　　(四)科學考核，有效監督
　　為保證公正執法，對主訴檢察官的工作應當進行科學考核和有效的監督，但對主訴檢察官辦案工作采取訴后考核監督的辦法，不能干擾主訴檢察官正常行使權力。防止回到請示匯報的老路上。一是進一步增強考核方式的規范性、科學性和可操作性，堅持政治和業務相結合的考核方式確保主訴的政治素質、業務能力，考核結果應與主訴檢察官的晉級晉職相掛鉤。二是充分利用局域網以及網絡化辦案系統，由檢察長、主管檢察長、部門負責人對主訴檢察官的辦案過程、執法行為在網絡上進行全程同步跟蹤監督，及時糾正和防止錯案的發生，確保案件質量。三是豐富監督形式，實行辦案流程監督、調卷復查監督、跟庭考察、個案述職監督、跟蹤走訪(法院、公安)監督，采取多種手段，從實體和程序上保證主訴檢察官辦理案件的質量和效率。在加強考核監督的同時，也要為主訴“松綁”，減少一些不必要的考核，調動他們的主觀能動性，提高工作成效。
　　十年的實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規律，也發揮了積極的作用。雖然這項改革也遇到了一些問題，但是應當看到這項改革是有生命力的，我們有理由相信，這一制度將在實踐中不斷完善，在探索中不斷發